Het gezin in de fiscaliteit

Het toch al (onevenredig) grote verschil in belastingdruk tussen een- en tweeverdienershuishoudens wordt door de afbouw van de verhoging van de gecombineerde heffingskorting voor de minstverdienende partner (de zogenoemde aanrechtsubsidie) vanaf 2009 tot nihil in 2024 nóg groter. ² Vanaf 2024 is het namelijk niet meer mogelijk om de gecombineerde heffingskorting van de minstverdienende partner op gezinsniveau alsnog toegekend te krijgen in de belastingheffing van de meestverdienende partner. Deze afbouw is een duidelijk beeld van de omslag van de gezinsbenadering van draagkracht naar de individuele benadering, wat een bewuste keuze is van de regering. Het doel van de afbouw is namelijk onder andere het stimuleren van elk individu om te werken. 3 Naar aanleiding van de gevolgen van de verdergaande individualisering van belastingheffing voor het verschil in belastingdruk tussen de verschillende huishoudens, wordt in dit artikel ingegaan op een mogelijke hervorming van het belastingstelsel. Hierbij is echter niet het individu, maar het gezin het uitgangspunt.

DRAAGKRACHT ALS GRONDSLAG VAN DE IN- KOMSTENBELASTING

De inkomstenbelasting wordt vormgegeven binnen bepaalde vaststaande kaders, waarvan het draagkrachtbeginsel als grondslag van de inkomstenbelasting een van is. ⁴ Dit beginsel houdt in dat elk individu of huishouden met gelijke draagkracht gelijk belast dient te worden, en dat individuen of huishoudens met een ongelijke draagkracht evenredig ongelijk belast dienen te worden. ⁵ Draagkracht geeft namelijk het vermogen om belasting te betalen aan. ⁶ De huidige vormgeving van de inkomstenbelasting is gebaseerd op individuele draagkracht met enkele gemeenschappelijke componenten. Dit resulteert in een heffing over het individuele inkomen en (gezamenlijk) vermogen, waarbij individuele heffingskortingen en bepaalde gemeenschappelijke aftrekposten de te betalen belasting vermindert.

Doordat het individu als uitgangspunt wordt genomen, ontstaan situaties zoals in de inleiding beschreven. Afgezien van de verschillende aftrekposten, verschilt de belastingdruk niet alleen tussen een- en tweeverdieners, maar ook tussen eenpersoons- en meerpersoonshuishoudens met een gelijk totaalinkomen. Dit gevolg is strijdig met het draagkrachtbeginsel als grondslag van de inkomstenbelasting, wat is bevestigd in het recent verschenen rapport van het Ministerie van Financiën Bouwstenen voor een beter belastingstelsel. 7

DRAAGKRACHT PER INDIVIDU OF GEZIN

Het is dan ook tijd voor een verandering in het belastingstelsel. De bovenstaande gevolgen zouden verminderd kunnen worden door het gezin als uitgangspunt voor draagkracht te nemen in plaats van het individu. Daarbij wordt draagkracht dan niet alleen gemeten in inkomen, maar wordt ook de invloed van het aantal gezinsleden op de draagkracht meegenomen. ⁸

De redenen voor het nemen van het gezin als uitgangspunt zijn velerlei. Niet in het minst vanwege de belangrijke positie van het gezin in de reformatorische traditie, maar ook vanwege het feit dat samenlevingsverbanden van belang blijven in de individualiserende maatschappij, omdat partners een ‘inkomensverwervende en inkomensbestedende eenheid’ zijn. ⁹ Daarbij ontstaan vanwege de individualisatie ten behoeve van beleidsinstrumentalisme (het gebruiken van het belastingstelsel om specifieke overheidsdoelstellingen te bereiken) allerlei maatschappelijke problemen. Een voorbeeld daarvan is de toenemende vraag naar mantelzorg, wat gaat knellen als een steeds groter deel van de bevolking wordt gestimuleerd om in een betaalde baan te werken. ¹⁰ Een andere reden is het eerdergenoemde verschil in belastingdruk tussen verschillende huishoudens, terwijl het mogelijk is dat deze huishoudens gelijke draagkracht op gezinsniveau hebben. Als het belastingstelsel gebaseerd is op gezinsdraagkracht, kan het niet meer zo zijn dat eenverdieners en tweeverdieners, beiden met een gelijk gezinsinkomen en afgezien van de persoonsgebonden aftrek, een verschillende belastingdruk hebben.

VOORSTEL 1: SPLITSINGSSTELSEL

Er zijn twee mogelijke oplossingen om het belastingstelsel te baseren op gezinsdraagkracht. De eerste is het introduceren van het splitsingsstelsel. Kort gezegd houdt dit stelsel in dat alle inkomens- en vermogensbestanddelen van twee partners in een gezamenlijke aangifte bij elkaar worden opgeteld. Dit wordt gedeeld door een bepaalde factor (deze is in de basisvorm van dit stelsel twee), waarna individueel belasting wordt geheven over het gedeelde inkomen, met de daar bijbehorende individuele heffingskortingen. In deze basisvorm zou dus een eenverdienershuishouden met twee partners, afgezien van andere persoonlijke omstandigheden, evenveel heffingskortingen kunnen toepassen als een tweeverdienershuishouden met hetzelfde totaalinkomen, omdat het inkomen in gelijke delen over de twee partners wordt verdeeld.

Het is echter mogelijk om de factor te laten differentiëren per leefvorm, waaraan de veronderstelling ten grondslag ligt dat verschillende leefvormen een verschillende draagkracht kennen. 11 De oorzaak van deze veronderstelling ligt voornamelijk in het aantal gezinsleden. Een eenpersoonshuishouden met hetzelfde inkomen als een meerpersoonshuishouden houdt in feite meer geld over na het doen van de noodzakelijke uitgaven. Dit drukt het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) uit in de zogenoemde equivalentiefactoren. 12 Zo is de equivalentiefactor van een huishouden met twee partners zonder kinderen 1,37, wat inhoudt dat met hetzelfde gezinsinkomen de draagkracht van de alleenstaande 137% hoger is dan de draagkracht van eerdergenoemd huishouden. Met elk extra kind en volwassene in het huishouden wordt de factor steeds minder verhoogd. Uit deze factoren blijkt dat de draagkrachtvermindering in een gemeenschappelijk huishouden in het algemeen de schaalvoordelen overstijgt, mits het totaalinkomen van het gemeenschappelijke huishouden niet hoger is dan die van een alleenstaande.

De splitsingsfactor in het splitsingsstelsel zou gebaseerd kunnen worden op de equivalentiefactoren van het CBS. In dat geval hangt de splitsingsfactor af van het aantal gezinsleden, waarbij de factor met elk extra gezinslid met een bepaalde, steeds kleinere, factor wordt verhoogd. Hoe meer gezinsleden, hoe minder extra kosten per persoon vanwege de schaalvoordelen, zoals een gezamenlijk huis. Deze differentiatie van de splitsingsfactor heeft als gevolg dat de effectief te betalen belasting alsnog verschilt tussen verschillende huishoudens met een gelijk totaalinkomen. Maar dit wordt gerechtvaardigd door het verschil in draagkracht tussen de verschillende huishoudens. Op basis van heffing naar draagkracht zou bijvoorbeeld de alleenstaande volgens de equivalentiefactoren relatief zwaarder moeten worden belast dan een huishouden met twee partners.

Echter, in werkelijkheid is het totaalinkomen van het gemeenschappelijke huishouden vaak hoger dan die van een alleenstaande. Het anderhalfverdienersmodel is de norm geworden, waarbij de tweede verdiener steeds meer gaat werken. ¹³ Hoe de differentiatie van de splitsingsfactoren het beste vormgegeven kan worden op basis van de werkelijkheid, moet daarom verder worden onderzocht.

VOORSTEL 2: HEFFINGSKORTING OP BASIS VAN EQUIVALENTIEFACTOREN

Een beperking van het splitsingsstelsel is dat de splitsingsfactor niet toegepast kan worden op alleenstaanden, er is namelijk geen partner om het inkomen mee te delen door middel van de splitsingsfactor. Het aanpassen van de factor naar het aantal gezinsleden is daarom ook niet mogelijk. Hierdoor kan in de belastingheffing geen tegemoetkoming voor de kinderen van een alleenstaande worden bewerkstelligd. Daarom is het introduceren van een nieuwe bepaling in de belastingwet een tweede mogelijkheid om het belastingstelsel te baseren op gezinsdraagkracht. Het ministerie van Financiën gaf daar in Bouwstenen voor een beter belastingstelsel een prachtige aanzet toe, namelijk het baseren van de heffingskortingen op de equivalentiefactoren. ¹⁴ In dat geval wordt de hoogte van de heffingskortingen gelinkt aan het aantal gezinsleden en op basis daarvan toegekend aan de belastingplichtige, waarbij de heffingskortingen hoger worden naar mate het aantal (inkomensafhankelijke) gezinsleden.

Ten opzichte van de huidige situatie vermindert het verschil in belastingdruk ten opzichte van de draagkracht in huishoudens wel, maar door het individu nog steeds als uitgangspunt te houden, wordt het draagkrachtprobleem niet fundamenteel opgelost. Gubbels toont namelijk aan dat samenlevingsverbanden dermate van belang blijven in de samenleving, dat individuele belastingheffing daar niet bij past. 15

Daarbij is het bij de introductie van een dergelijke bepaling belangrijk dat de toekenning van de heffingskortingen op huishoudniveau gebeurt. Als in het ene huishouden beide partners heffingskortingen op basis van het aantal gezinsleden toegekend krijgen, en in het andere huishouden slechts de werkende partner, blijft (onevenredig) verschil in belastingdruk bestaan tussen een- en tweeverdienershuishoudens. Deze extra uitzondering op het individu als uitgangspunt voor de heffing maakt het belastingstelsel ook niet eenvoudiger. Dit zou opgelost kunnen worden door de basisvorm van het splitsingsstelsel met een splitsingsfactor van twee te introduceren, en daarbij de heffingskortingen te baseren op de equivalentiefactoren. In dat geval wordt het gezin in de gehele belastingheffing daadwerkelijk als uitgangspunt genomen, waardoor de heffing gebaseerd is op draagkracht op gezinsniveau.

CONSEQUENTIES

De mogelijke oplossingen om de inkomstenbelasting meer te baseren op gezinsdraagkracht hebben wel een aantal consequenties. Allereerst zou het huidige toeslagenstelsel ook geheel veranderd moeten worden. Deze is weliswaar gebaseerd op gezinsdraagkracht, maar de kinderbijslag is mogelijk overbodig als in de inkomstenbelastingheffing al rekening wordt gehouden met het aantal gezinsleden. Een ander gevolg van een belastingstelsel op basis van gezinsdraagkracht is dat het de overheid in mindere mate de inkomstenbelasting kan gebruiken voor beleidsinstrumentalisme op individueel niveau. Als de heffing plaatsvindt op basis van het gezinsinkomen, is het bijvoorbeeld moeilijker om elk individu fiscaal te stimuleren om te werken, omdat het dan fiscaal niet uitmaakt of het gezinsinkomen door een of twee partners wordt verdiend. De arbeidsparticipatie kan dan ook teruglopen ten opzichte van de huidige situatie.

Echter, de hiervoor aangegeven mogelijke oplossingen zouden een aanzet kunnen geven om de inkomstenbelasting rechtvaardiger vorm te geven, waarbij de positie en functie van het gezin in de maatschappij beter wordt erkend en gerespecteerd.

NOTEN

1 Deze bijdrage is gebaseerd op het onderzoek dat de auteur heeft verricht in het kader van haar Masterscriptie Gezin in de fiscaliteit. Inkomstenbelasting naar draagkracht. (Erasmus Universiteit Rotterdam, juni 2020)

2 E. Jongen, H.W. de Boer & P. Koot, ‘Eenverdieners onder druk’, CPB Policy Brief 2018/03, p. 5.

3 HR 13 april 2018, ECLI:NL:HR:2018:429, ro. 2.5.3; Kamerstukken I 2016/17, 34550, I, p. 21. 4

4 Kamerstukken II 1911/12, 144, 3, p. 13; Kamerstukken II 1958/59, 5380, 3, p. 17; Kamerstukken II 1998/99, 26727, 3, p. 292.

5 L.G.M. Stevens, Fiscale fascinatie, Deventer: Wolters Kluwer 2006, p. 113.

6 N.C.G. Gubbels, Samenlevingsverbanden in de inkomstenbelasting en de schenk- en erfbelasting, Deventer: Wolters Kluwer 2011, p. 27.

7 Belasten van inkomsten in box 1 – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel, Ministerie van Financiën, Den Haag: 2020, p. 39.

8 Dit artikel laat het toeslagenstelsel buiten beschouwing en richt zich puur op de Wet Inkomstenbelasting 2001 op basis van het draagkrachtbeginsel als grondslag. De voorgestelde belastinghervormingen brengen daarmee onvermijdelijk hervormingen in het toeslagenstelsel met zich mee en mogelijk ook in andere belastingen, zoals de Wet op de Loonbelasting 1964.

9 N.C.G. Gubbels, Samenlevingsverbanden in de inkomstenbelasting en de schenk- en erfbelasting, Deventer: Wolters Kluwer 2011, p. 242.

10 Kamerstukken II 2018/19, 35000 XV, 46.

11 Een leefvorm is het type huishouden waarin de belastingplichtige zich bevindt, bijvoorbeeld een eenpersoonshuishouden, een eenverdienershuishouden of een tweeverdienershuishouden.

12 Centraal Bureau voor de Statistiek, ‘Welvaart in Nederland 2019’, Den Haag: CBS 2019, p. 169, en Naar een activerender belastingstelsel, bijlage bij Kamerstukken II 2012/13, 33447, 2, p. 86.

13 Centraal Bureau voor de Statistiek, ‘Meer ‘grote’, minder ‘kleine’ anderhalfverdieners’, CBS (online, laatst bijgewerkt 29 mei 2019).

14 Belasten van inkomsten in box 1 – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel, Ministerie van Financiën, Den Haag: 2020, p. 58.

15 N.C.G. Gubbels, Samenlevingsverbanden in de inkomstenbelasting en de schenk- en erfbelasting, Deventer: Wolters Kluwer 2011, p. 284.

Geertruida Verschoor, fiscaal econoom ¹

A.G. Verschoor MSc, Het gezin in de fiscaliteit

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen