Klimaat, rechter en politiek

De rechtszaak

In 2013 begint Stichting Urgenda (‘de landelijke organisatie voor duurzaamheid en innovatie die Nederland sneller duurzaam wil maken’) een rechtszaak tegen de Nederlandse staat. Urgenda eist meer CO ² -reductie van de Nederlandse Staat dan de 20% reductie in 2020 die Nederland al verplicht was te behalen. De rechtbank stelt Urgenda in 2015 in het gelijk, en de Staat gaat in hoger beroep. Het Hof Den Haag doet uitspraak in oktober 2018 en oordeelt opnieuw dat de Staat vóór eind 2020 de uitstoot van broeikasgassen met minimaal 25% moet terugdringen. De Staat is het hier niet mee eens en stelt cassatieberoep in bij de Hoge Raad.

Op 20 december 2019 volgt de uitspraak: ook deze keer wint de stichting de rechtszaak. Driemaal is scheepsrecht!

Hoewel het gaat over klimaatbeleid, vond het gehele proces plaats bij de burgerlijke rechter. Bij deze rechter mag iedereen procederen (uitzonderingen daargelaten): burgers, bedrijven, stichtingen, gemeenten én ‘de Staat’. Hoe heeft stichting Urgenda het proces aangepakt? Wanneer iemand schade aan je auto veroorzaakt, kun je schadevergoeding vorderen op grond van de onrechtmatige daad. Of je vraagt aan de rechter om een bedrijf te bevelen tot beëindiging van een gevaarlijke situatie. Urgenda heeft deze juridische mogelijkheid gebruikt om de Staat te dwingen tot meer CO 2 -reductie, omdat zij het huidige beleid onrechtmatig vindt. Urgenda en de Staat zijn het weliswaar eens over het gevaar en de gevolgen van klimaatverandering, maar ze verschillen van mening over de hoeveelheid CO 2 -reductie die Nederland in 2020 gerealiseerd moet hebben. Ook vindt de Staat dat de rechter dat niet mag bepalen. Rechtbank, gerechtshof en Hoge Raad hebben de Staat bevolen ‘het gezamenlijke volume van de jaarlijkse Nederlandse emissies van broeikasgassen zodanig te beperken of te doen beperken dat dit volume aan het einde van het jaar 2020 met ten minste 25% zal zijn verminderd in vergelijking met het niveau van het jaar 1990’. Het is daarbij belangrijk om te beseffen dat er geen juridisch bindende verplichting was die de Staat verplicht tot 25% reductie in 2020. Het ontbreken van zo’n voorschrift maakt echter de daden (en het nalaten) van de Staat niet automatisch rechtmatig; ze moeten de toets van het recht kunnen doorstaan.

Mensenrechten

Urgenda beroept zich op twee rechten uit het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (het EVRM). Dit zijn zogeheten ‘open normen’, de tekst is heel breed geformuleerd en heeft interpretatie nodig.

‘Het recht van een ieder op leven wordt beschermd door de wet.’ (Artikel 2 lid 1)

‘Een ieder heeft recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.’ (Artikel 8 lid 1)

Deze tekst stamt uit 1950, en sindsdien is het verdrag toegepast in allerlei rechtszaken tegen de verdragsstaten, waaronder Nederland, het Verenigd Koninkrijk, Rusland en Turkije. Er deden zich steeds nieuwe, onvoorziene situaties voor, waar de rechter de vraag moest beantwoorden of de EVRMrechten geschonden werden.

De betekenis en inhoud van deze rechten is steeds in ontwikkeling, doordat het Europees Hof in rechterlijke uitspraken regelmatig extra uitleg moet geven over de betekenis van de verdragsbepalingen. Nationale rechters zijn verplicht deze uitleg te volgen.

Hoe past de Hoge Raad artikel 2 en 8 EVRM toe op de klimaatzaak? Ik citeer alleen de samenvatting van de Hoge Raad:

‘Volgens de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) is een verdragsstaat op grond van deze bepalingen verplicht om passende maatregelen te treffen, indien een ‘real and immediate risk’ voor het leven of het welzijn van personen bestaat en de staat daarvan op de hoogte is.

De verplichting om passende maatregelen te treffen geldt ook als het gaat om milieugevaren die grote groepen of de bevolking als geheel bedreigen, en eveneens als de gevaren zich pas op langere termijn kunnen realiseren. De art. 2 en 8 EVRM mogen niet ertoe leiden dat een onmogelijke of onevenredige last op een staat wordt gelegd. Maar die bepalingen verplichten wel tot het treffen van maatregelen die daadwerkelijk geschikt zijn om het dreigende gevaar zoveel als redelijkerwijs mogelijk is af te wenden. Het nationale recht moet volgens art. 13 EVRM een effectief rechtsmiddel bieden om tegen een schending of dreigende schending van de door het EVRM gewaarborgde rechten op te komen. Dat brengt mee dat de nationale rechter moet kunnen voorzien in effectieve rechtsbescherming.’

De Staat is dus verplicht om actie te ondernemen: hij moet passende/geschikte maatregelen treffen, maar niet tegen elke prijs. Aangezien klimaatverandering een behoorlijk serieuze bedreiging vormt voor het leven of welzijn van de Nederlandse bevolking, zal hij het gevaar ‘zoveel als redelijkerwijs mogelijk’ af moeten wenden. Nederland kan zich niet aan zijn verantwoordelijkheid onttrekken door te wijzen naar andere landen, die veel meer (blijven) uitstoten.

Wat moest de staat doen?

Maar wat houdt deze verplichting concreet in? Er is weliswaar een internationaal erkende doelstelling van 25-40% CO ² -reductie in 2020 voor industrielanden zoals Nederland, maar die is op zichzelf geen bindende afspraak. Toch beschouwt de rechter deze doelstelling wel als juridisch bindend voor de Staat: Nederland moet zich dus aan de ondergrens van 25% houden. De Hoge Raad onderbouwt dit met de verplichting om bij de uitleg van het EVRM rekening te houden met internationaalrechtelijke regels, wetenschappelijke inzichten en algemeen aanvaarde standaarden. De 25%-norm berust op een ‘zeer breed gedragen en mede in de klimaatwetenschap gefundeerde opvatting van staten en internationale organisaties’. De Nederlandse Staat is hieraan gebonden. Om dit doel te halen moet hij ‘geschikt en consistent beleid voeren’ en ‘behoorlijk motiveren dat zijn beleid aan de te stellen eisen voldoet’.

Daar wringt de schoen. Volgens de Hoge Raad heeft de Staat niet uiteengezet waarom een beleid dat is gericht op 20% reductie in 2020, toch verantwoord is te achten. Het klimaatbeleid is namelijk gewijzigd in 2011, toen kabinet Rutte-I de toenmalige doelstelling van 30% verlaagd heeft naar het EUminimum van 20%. De Staat wil ná 2020 een inhaalslag maken om zijn eigen doelen - 49% reductie in 2030 en 95% in 2050 - alsnog te bereiken. De rechter vindt dit echter niet overtuigend:

7.4.3 ‘Iedere uitstoot van broeikasgassen leidt tot een afname van het nog beschikbare carbon budget. Ieder uitstel van de vermindering van de uitstoot betekent dus dat de vermindering van de uitstoot in de toekomst steeds omvangrijker zal moeten zijn om het uitstel zowel in tijd als in omvang te kunnen goedmaken. Dat betekent dat bij ieder uitstel van de vermindering van de uitstoot, de later te nemen reductiemaatregelen in beginsel in toenemende mate ingrijpender en kostbaarder moeten worden om het beoogde resultaat te bereiken, en ook riskanter zullen zijn.’

Enerzijds moet de politiek er niet vreemd van opkijken dat de rechter desgevraagd oordeelt dat bepaalde wet- en regelgeving (nog steeds) in strijd is met hoger recht. Het is immers de politiek zélf die de wettelijke normen of internationale afspraken niet naleeft. Anderzijds is het de realiteit dat elk kabinet met meerdere hoofdpijndossiers te maken heeft en de coalitiepartijen sterk verdeeld zijn over de aanpak van deze problemen, waardoor het lastig is om effectief beleid te voeren. Maar als de regering pijnlijke keuzes voor zich uit blijft schuiven, moet zij mijns inziens toch haar verantwoordelijkheid nemen en zorgen dat het beleid wél rechtmatig is.

Verhouding rechter en politiek

Maar de rechter mag toch niet zelf wetten maken? Mag hij de regering eigenlijk wel bevelen om 25% reductie te realiseren? De Staat verdedigde zich logischerwijs met het argument ‘machtenscheiding’, een onderwerp waar het hart van staatsrechtgeleerden, politici en Zicht-lezers sneller van gaat kloppen. Laten we eens kijken wat de Hoge Raad hierover zegt:

8.2.6 ‘Uit het voorgaande volgt dat het de rechter uitsluitend niet is toegestaan om een bevel te geven wetgeving met een bepaalde, specifieke inhoud tot stand te brengen. (...) De rechter kan dus wel een verklaring voor recht uitspreken dat het uitblijven van wetgeving onrechtmatig is. Ook kan hij het betrokken openbaar lichaam een bevel geven om maatregelen te nemen teneinde een bepaald doel te bereiken, zolang dat bevel niet neerkomt op een bevel om wetgeving met een bepaalde, specifieke inhoud tot stand te brengen.’

8.3.1 ‘Daarmee komt de Hoge Raad toe aan de behandeling van het meer algemene argument van de Staat dat het niet de taak van de rechter is om de politieke afwegingen te maken die nodig zijn voor besluitvorming over reductie van de uitstoot van broeikasgassen.

8.3.2 In het Nederlandse staatsbestel komt de besluitvorming over reductie van de uitstoot van broeikasgassen toe aan de regering en het parlement. Zij hebben een grote mate van vrijheid om de daarvoor vereiste politieke afwegingen te maken. Het is aan de rechter om te beoordelen of de regering en het parlement bij het gebruik van die vrijheid zijn gebleven binnen de grenzen van het recht, waaraan zij zijn gebonden.

8.3.3 Tot de hiervoor in 8.3.2 bedoelde grenzen behoren die welke voor de Staat voortvloeien uit het EVRM. Zoals hiervoor in 5.6.1 is overwogen, heeft Nederland zich aan het EVRM gebonden en is de Nederlandse rechter op grond van de art. 93 en 94 Grondwet gehouden de bepalingen daarvan toe te passen overeenkomstig de uitleg daarvan door het EHRM. De bescherming van mensenrechten die hiermee wordt geboden, vormt een wezenlijk onderdeel van de democratische rechtsstaat.’

Rechtsoverweging 8.3.2 is een begrijpelijk antwoord op het argument van de Staat en sluit goed aan bij de rest van het arrest, maar is mijns inziens niet het einde van alle tegenspraak. Het is namelijk behoorlijk algemeen geformuleerd; natuurlijk maakt de wetgever politieke afwegingen en toetst de rechter of die vrijheid niet misbruikt is! Maar het is lang niet altijd duidelijk waar de grenzen van het recht precies liggen. Juist die onduidelijkheid zorgt voor juridische procedures: Als op voorhand al duidelijk zou zijn welke partij gelijk zou krijgen, zou de wederpartij het nooit tot een rechterlijke uitspraak laten komen maar proberen vooraf een schikking te bereiken. Ook het oordeel van de Hoge Raad in de Urgendazaak kwam voor veel rechtsgeleerden als een verrassing. Vanuit het beginsel van ‘constitutionele hoffelijkheid’ moet de uitvoerende macht gehoor geven aan rechterlijke uitspraken, ook als die in het ‘nadeel’ van de Staat uitvallen. Dat neemt niet weg dat je kunt instemmen met wat de Hoge Raad over de rechter en het politieke domein overweegt, en toch van mening verschillen over de toepassing van het EVRM in deze concrete zaak. Daarom is de gehele onderbouwing van de Urgenda-zaak relevant voor het vormen van een mening over een eventuele ongerechtvaardigde inmenging van de rechter in de politieke besluitvorming. Want de politieke vrijheid is afhankelijk van wat het recht bepaalt, en hoe het recht geïnterpreteerd wordt.

Slot

Na de overwegingen over de verhouding tussen de rechterlijke en de wetgevende macht herhaalt de Hoge Raad in enkele zinnen de onderbouwing van zijn oordeel.

8.3.4 ‘In deze zaak doet zich een uitzonderlijke situatie voor. Er bestaat immers de dreiging van een gevaarlijke klimaatverandering en het is duidelijk dat maatregelen dringend noodzakelijk zijn, zoals rechtbank en hof hebben vastgesteld en de Staat ook erkent. De Staat is verplicht om in dit verband ‘het zijne’ te doen. Jegens de ingezetenen van Nederland, voor de belangen van wie Urgenda in dit geding opkomt, volgt die plicht uit de art. 2 en 8 EVRM, op grond waarvan de Staat is gehouden om het recht op leven en op privé-, familie- en gezinsleven van zijn ingezetenen te beschermen. Dat in dit verband een reductie noodzakelijk is met minimaal 25% in 2020 door Annex I-landen, waaronder Nederland, volgt uit de door rechtbank en hof vastgestelde, algemeen in de klimaatwetenschap en in de internationale gemeenschap gedeelde opvatting. Het beleid dat de Staat sinds 2011 voert en voornemens is te voeren, waarbij maatregelen voor langere tijd worden uitgesteld, is daarmee, zoals het hof heeft vastgesteld, evident niet in overeenstemming, althans heeft de Staat niet inzichtelijk kunnen maken dat dit wel het geval is. 8.3.5 Het hof kon in dit geval dan ook tot het oordeel komen dat de Staat in elk geval tot genoemde reductie van minimaal 25% in 2020 gehouden is.’

De laatste bijzin van 8.3.4 is interessant: de Staat mocht uitleggen waarom hij het beleid wel rechtmatig vindt, maar de rechter is niet overtuigd door de aangedragen argumenten. In een rechtszaak als deze - een civiele procedure - oordeelt de rechter op basis van de argumenten die de partijen (hier: Urgenda en de Staat) aan hem voorleggen. De rechter doet in principe niet zelfstandig onderzoek naar relevante feiten en omstandigheden; dat laat hij over aan de partijen. Wanneer de Staat extra (zwaarwegende) redenen had gegeven voor het verlagen van de klimaatdoelstelling, zou de Hoge Raad de Staat wellicht wel in het gelijk gesteld hebben.

Hoe het ook zij, ‘Urgenda’ is een interessant, belangrijk arrest en geeft ons aanleiding tot een verdere doordenking van de verhouding tussen rechter en politiek.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen