De Europese Politieke Unie

Openbaar Bestuur

drs.].]. Verboom*

De Europese integratie zit in een stroomversnelling. Op de Europese Top in Dublin van 28 april jl. hebben de staatshoofden en regeringsleiders van de 12 EG-lidstaten besloten dat de ministers van buitenlandse zaken gaan onderzoeken op welke wijze een Europese Politieke Unie gerealiseerd kan worden. In december 1990 zal er een Intergoevermentele Conferentie (IGC) komen over de omvorming van de EG tot een Economische en Monetaire Unie (EMU). Mogelijk dat er gelijktijdig of aansluitend een tweede intergoevermentele conferentie gehouden wordt over de vorming van een Politieke Unie.

Op de vraag wat een Politieke Unie precies inhoudt, bestaat nog onduidelijkheid. Raken de staten binnen zo'n Unie hun zelfstandigheid, hun soevereiniteit voUedig kwijt, of kunnen zij nog een deel daarvan behouden? Mevrouw Thatcher blijkt daar andere gedachten over te hebben dan bijvoorbeeld Mitterand of Kohl.

Nu is een Europese PoUtieke Unie geen uitvinding van de laatste tijd. Vanaf de Tweede Wereldoorlog zien wij het begrip regelmatig opduiken. De inhoud van het begrip is wisselend, afhankelijk van de waarde die men hecht aan de eigen zelfstandigheid van de nationale staat. In dit artikel wil ik laten zien welke concepten van een Europese Politieke Unie er zijn geweest. Op die manier kunnen wij een beter grip krijgen op dit begrip en kunnen we ons beter bezinnen op de voorgenomen Europese Politieke Unie.

1948 : HET CONGRES IN DEN HAAG

In 1948 werd in de Ridderzaal in Den Haag een groot Congres gehouden over de pohtieke en staatkimdige toekomst van Europa. Op dat congres werd een proclamatie aangenomen, waarin de volgende zinsnede voorkwam: 'No attempt tot reconstruct Europe upon the basis of rigidly divided national souvereignty can prove succesfull. The Nations of Europe must create an economic and poUtical union in order to assure their security, economic independence and social progress; and for this purpose they must agree to merge certain of their souvereign rights'. Nadat binnen een periode van 30 jaar Europa twee maal in een verwoestende oorlog was terechtgekomen, grotendeels veroorzaakt door een onbegrensd nationalisme, en in het interbellum een ernstige economische crisis had beleefd die door nationaal protectionisme was verdiept, was het duidelijk dat een terugkeer tot de 'oude' politieke situatie voor West-Europa niet wenselijk was. Om politieke, economische en sociale redenen was samenwerking nodig. Op welke wijze die inhoud zou krijgen was evenwel nog onduidelijk. Ook de verklaring van het Congres in Den Haag kan op verschillende wijze worden uitgelegd. De nadruk kan worden gelegd op de woorden 'national souvereignty' en 'souvereign rights'. In dat geval zou de 'politieke unie' een meer supra-nationaal karakter krijgen, waarbij staten een groot deel van hun eigen bevoegdheden zouden kwijtraken. De nadruk kan ook gelegd worden op de woorden 'rigidly divided' en 'certain'. In dat geval wordt wel afstand genomen van het nationalisme zoals dat voor 1940 bestond zonder dat evenwel de nationale staten als soevereine staten zouden verdwijnen. De proclamatie laat beide mogelijkheden open. Het begrip 'economie and political union' heeft de betekenis van een nauw samenwerkingsverband tussen de staten van Europa zonder dat duidelijk wordt aangegeven op welke wijze die gestalte zou moeten krijgen.

DE JAREN VIJFTIG

In de jarenvijftig is op verschillende wijze getracht om aan de Europese samenwerking gestalte te geven. In 1949 werd de Raad van Europa opgericht. In deze organisatie behielden de hdstaten (alle niet-communistische Europese staten) hun zelfstandigheid; het was dus een intergoevermentele organisatie. In principe mocht deze organisatie op elk gebied werkzaam zijn, behalve op buitenlands politiek en militair gebied. Omdat het een intergoevermentele organisatie is, waarbij lidstaten niet tegen hun wil gedwongen kunnen worden, bestaat er een grote vrijblijvendheid; een diepgaande samenwerking is binnen zo'n organisatie niet mogelijk.

Frankrijk, West-Duitsland en de Benelux-landen wilden evenwel een verdergaande vorm van samenwerking. In 1950 werd de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) opgericht, waarbij ook Italië zich aansloot. Aan het hoofd van de EGKS staat de 'Hoge Autoriteit', een van de lidstaten onafhankelijk orgaan dat op het gebied van kolen en staal bindende besluiten kan nemen. De EGKS heeft dan ook een supra-nationaal karakter.

Op politiek en militair gebied probeerden deze staten eveneens tot supranationale samenwerking te komen. In een Europese Defensie Gemeenschap (EDG) zouden de strijdkrachten van de staten worden verenigd onder een opperbevel. In de Europese Politieke Gemeenschap zouden de staten een gezamenlijk buitenlands beleid gaan voeren. Beide gemeenschappen liepen uiteindelijk op niets uit, omdat Frankrijk zijn nationale soevereiniteit op deze gebieden niet wilde prijsgeven. Met het mislukken van beide gemeenschappen kwam voorlopig een einde aan grootse concepties inzake een supranationale Europese Unie. Toen in 1957 de EEG werd opgericht, werd dan ook niet gekozen voor institutionele integratie, maar voor economische samenwerking. De EEG kreeg niet een eenduidige supra-nationaal of intergoevermenteel karakter, maar werd een mengvorm van beide. En juist omdat er supra-nationale elementen aanwezig waren, beperkte men de samenwerking tot het economische gebeuren. Overigens is in de preambule van zowel het EGKS-verdrag als het EEG-verdrag een heenwijzing opgenomen naar verdere samenwerking op een breder gebied. In de preambule van het EGKSverdrag is dat alsvolgt verwoord: 'Vastbesloten voor eeuwenoude wedijveren samensmelting hunner wezenlijke belangen in de plaats te stellen door het instellen van een economische gemeenschap de eerste grondstenen te leggen voor een grotere en hechtere gemeenschap tussen volkeren, die lange tijd door bloedige strijd verdeeld zijn geweest en de grondslagen te leggen voor instellingen die in staat zijn richting te geven aan een voortaan gezamenlijke bestemming’.

De preambule van het EEG-verdrag begint met de overweging; 'Vastberaden, de grondslagen te leggen voor een steeds hechter verbond tussen de Europese volkeren'. De samenwerking in het kader van de EGKS en de EEG is slechts een eerste stap op weg naar verdere samenwerking; hoe die samenwerking vorm krijgt wordt evenwel niet duidelijk gemaakt.

DE GAULLE’S POLITIEKE UNIE

In 1961 lanceerde de Franse president De Gaulle een nieuw plan tot een Europese Politieke Unie. Een Unie die gebaseerd was op samenwerking tussen soevereine staten in Europa. Van supranationaliteit wilde De Gaulle weinig weten. De nationale staten waren de dragers van de soevereiniteit; die soevereiniteit kon niet worden overgedragen. De Politieke Unie van De Gaulle beperkte zich niet tot West-Europa, maar wilde ook de Oosteuropese staten er nadrukkelijk bij betrekken. 'Europa der Vaderlanden' van de Atlantische Oceaan tot de Oeral was zijn ideaal.

Het doel van de Politieke Unie was het nader tot elkaar brengen, coördineren

en éénmaken van de politiek van de lidstaten op het terrein van buitenlandse zaken, economie, cultuur en defensie. De leiding van de Unie zou liggen bij een Raad van Staatshoofden en Regeringsleiders, die met unanimiteit van stemmen beslissingen zouden nemen. De soevereiniteit van de lidstaten verdraagt zich niet met meerderheidsbesluiten, waarbij staten tegen hun wil gedwongen kunnen worden.

In 1961 en 1962 zijn de plannen van De Gaulle bestudeerd en in het kader van de EG besproken, zonder dat dit tot resultaten leidde. De andere EG-lidstaten waren weinig gecharmeerd van de plannen van De Gaulle. Het intergoevermenteel karakter van zijn Politieke Unie zagen zij als een bedreiging voor de EG. Daarnaast zat aan de plannen van De Gaulle een duidelijk anti-Amerikaans aspect, waar met name Nederland de nodige bezwaren tegen had. De Politieke Unie van De Gaulle is dan ook niet verder gekomen dan op papier.

DE TOP VAN 1972/RAPPORT TINDEMANS

In oktober 1972 kwamen voor het eerst op uitnodiging van de Franse president de staatshoofden en regeringsleiders van de EG-lid-staten bijeen te Parijs. Onder meer werd gesproken over een verdieping van de samenwerking tussen de lidstaten van de EG.

In het communiqué naar aanleiding van de Conferentie bevestigden de regeringen van de lidstaten hun voornemen om voor het einde van het decennium hun gezamenlijke betrekkingen in een Europese unie om te zetten. Als specifiek doel werd de EMU genoemd; een economisch monetaire unie van vaste doch aanpasbare wisselkoersen, die de basis zou moeten vormen van de Europese Unie.

Deze Unie hield behalve de EMU meer samenwerking in op het gebied van sociaal beleid, regionaal beleid en buitenlands beleid. Van overdracht van bevoegdheden naar de EG werd evenwel niet gerept. Een munt of onveranderlijke wisselkoersen werd evenmin als doel gesteld.

De Top in Parijs van 1974 bevestigde de afspraken die in 1972 waren gemaakt. Om een en ander uit te werken werd de Belgische premier Tindemans belast met het concreter uitwerken van de Europese Unie.

In december 1975 zond Tindemans zijn rapport over de Europese Unie aan zijn collega's van de Europese Raad. Inmiddels had de economische crisis gezorgd voor een zekere her-nationalisering van de economie en werd er van de EG niet veel verwacht. Het rapport is dan ook in een zekere crisis-stemming geschreven.

Wanneer het gaat om de inhoud van de Europese Unie houdt Tindemans zich op de vlakte. Weliswaar noemt hij zijn persoonlijke voorkeur voor de vorming van een Europese Federatie, maar in het rapport heeft hij uitdrukkelijk nagelaten om een beschrijving te geven van wat een grondwet van de Europese Unie zou kunnen zijn. Evenmin geeft hij een blauwdruk van wat een ideale politieke struktuur van Europa zou zijn. Gezien de economische en politieke situatie heeft hij zich beperkt tot het geven van aanzetten om de samenwerking weer vlot te trekken.

Ondanks zijn bescheiden doelstelling geeft hij in het rapport de nodige aanzetten in de richting van een meer supra-nationaal Europa. De Europese Unie zou tot taak hebben de rechten van de individuele burgers te beschermen, wat wijst op een typisch burger-staat relatie. Daarnaast zou de Unie het nodige gezag moeten krijgen om een gemeenschappelijk, algemene en samenhangende politieke visie te ontwikkelen. Sociaal en regionaal beleid moet worden geïntensiveerd. Op het gevoelige punt van het buitenlands beleid pleit Tindemans voor een meer gemeenschappelijk optreden of samenwerking. Dat laatste geeft aan dat buitenlands beleid eventueel ook op intergoever-

mentele basis tot stand zou kunnen komen. Tussen de EG-lidstaten was in 1970 die samenwerking in de vorm van de Europese Politieke Samenwerking (EPS) tot stand gekomen op louter inter-gouvermentele basis.

Op institutioneel gebied wil Tindemans de nodige verbeteringen. De instellingen van de EG moeten voldoende gezag verwerven om het beleid te kunnen vaststellen. De bevoegdheden van de Commissie en het Europese Parlement moeten worden uitgebreid. De Raad moet met meerderheid van stemmen besluiten nemen, en het verschil tussen ministeriële vergaderingen en vergaderingen in het kader van de Raad van de EG moet vervallen. Dit laatste is van belang voor de vraag of de Europese Unie zou moeten samenvallen met de EG. Het Hof zou zich ten slotte meer moeten ontwikkelen tot een soort Constitutionele rechter.

Het rapport Tindemans tendeert in de richting van een versterking van het supranationale karakter van de EG en een verbreding van het werkterrein. In de Raad is met het rapport Tindemans eigenlijk niet veel gedaan. Het is noch aangenomen noch verworpen. Besloten werd slechts dat regelmatig gerapporteerd zou worden over de voortgang van de Europese Unie; hoe die Unie wordt ingevuld, werd in het midden gelaten.

1983: PLECHTIGE VERKLARING VAN STUTTGART

Nadat in de jaren zeventig de Europese integratie was gestagneerd, poogden de ministers van buitenlandse zaken van West-Duitsland en Italië, Genscher respectievelijk Colombo, begin jaren tachtig de samenwerking binnen de EG te intensiveren. Op de Top van juni 1983 te Stuttgart werd hun initiatief besproken en bezegeld met een Plechtige Verklaring. Een verdragswijziging werd niet gerealiseerd, maar wel werd een politiek signaal afgegeven in welke richting de Europese samenwerking zich diende te ontwikkelen.

In de pre-ambule van de verklaring bevestigden de staatshoofden en regeringsleiders hun voornemens om het ondernomen werk voort te zetten en een verenigd Europa te scheppen, om te komen tot een allesomvattend en samenhangend politiek concept en om de onderlinge betrekkingen tussen hun staten in een Europese Unie om te zetten.

Als doelstellingen worden ondermeer genoemd: een steeds hechter verbond tussen de volkeren en de lidstaten van de Europese Gemeenschap. Welke inhoud die Unie krijgt, blijft opnieuw onduidelijk. Europese samenwerking moet meer gericht zijn op de algemene politieke doelstellingen, op doeltreffender besluitvorming en een grotere samenhang en nauwere coördinatie op de verschillende beleidsterreinen.

Duidelijk wordt wel dat de Europese Gemeenschap en de Europese Unie niet samenvallen. Gesteld wordt dat de EG de kern is van de Europese Unie, maar de Europese Unie omvat een breder terrein, onder meer buitenlandse zaken en cultuur. Op deze gebieden is de EG niet bevoegd, maar dienen de lidstaten wel nauwer samen te werken. Zorgvuldig wordt vermeden om deze gebieden binnen de EG-kaders te trekken. Op deze gebieden blijft intergoevermentele samenwerking de aangewezen weg. Er wordt daarom ook gesteld dat aanpassing van nationale regelgeving plaats vindt in het kader van de EG en door andere instrumenten, internationale overeenkomsten daarbij ingesloten. In de slotconclusies komt het ambivalente karakter nog eens naar voren: 'De Staatshoofden en Regeringsleiders leggen de nadruk op het verband dat bestaat tussen het behoren tot de EG en de deelneming aan de hierboven omschreven werkzaamheden': en 'De Europese Unie komt tot stand door verdieping en verruiming van de werkingssfeer van de Europese activiteiten om op samenhangende wijze, zij het op verschillende rechtsgrondslagen, een toenemend deel van de betrekkingen tussen de lidstaten en hun buitenlandse betrekkingen te bestrijken’.

VAN SPINELLI TOT EUROPESE AKTE

Voor het Europese Parlement ging de Europese integratie niet snel genoeg. Onder voorzitterschap van de Italiaan Spinelli werd een ontwerp-verdrag gemaakt voor een Europese Unie. In dit initiatief wordt de EG omgevormd tot een nieuw staatkundig verband, de Europese Federatie. De lidstaten verliezen hun onafhankelijkheid. Buitenlandse zaken wordt op supranationaal niveau gebracht; de lidstaten behouden alleen zeggenschap over 'interne zaken’.

Als reactie op dit Spinelli-initiatief heeft de Raad een commissie onder voorzitterschap van de Ier Dooge in het leven geroepen die op zijn beurt met voorstellen moest komen over de vorming van een Politieke Unie. Het ontwerp-verdrag van Spinelli mocht evenwel niet als basis dienen voor het verslag van de commissie-Dooge, omdat dat te ver ging. De opdracht die de commissie-Dooge meekreeg, ging niet verder dan het doen van aanbevelingen ter verbetering van de Europese samenwerking zowel op communautair gebied als op dat van de politieke samenwerking of op enig ander gebied.

Het rapport van de commissie ziet als doel van de Europese samenwerking de oprichting van een ware politieke entiteit tussen de Europese staten, dat wil zeggen een Europese Unie. Het moet daarbij gaan om een kwalitatieve stap voorwaarts. Ook volgens dit rapport valt de EG en de Europese Unie niet samen. Daarmee hangt samen dat de Unie deels supra-nationaal, deels intergoevermenteel van aard is. Besluiten kannen worden genomen die burgers binden 'volgens procedures die kunnen variëren naar gelang men zich bevindt op het terrein van de intergoevermentele samenwerking, de communautaire Verdragen ofwel nog in het leven te roepen nieuwe instrumenten'. Op economisch gebied en aanverwante beleidsterreinen is de EG bevoegd. Wanneer het echter gaat over externe betrekkingen, is er sprake van 'een geleidelijk tot stand brengen van Europa's externe identiteit in het kader van gemeenschappelijke acties en in dat van de Europese politieke samenwer-

king. Supranationale en intergouvermentele samenwerking blijven naast elkaar staan.

Institutionele veranderingen zijn ook nodig om de Europese Unie goed te laten functioneren. De besluitvorming in de Raad moet vereenvoudigd worden. Meer moet er met gewone of gekwalificeerde meerderheid gestemd worden; unanimiteit kan alleen nog in bepaalde uitzonderlijke gevallen. De Commissie moet meer ruimte krijgen om haar bevoegdheden uit te oefenen, en 'nationale deskundigen' moeten minder directe invloed hebben op het werk van de Commissie. Het Europese Parlement moet daadwerkelijk medezeggenschap krijgen wanneer het om wetgeving gaat.

In de Europese Akte die in 1987 van kracht is geworden, is uiteindelijk de juridische weerslag te vinden van het rapport van de commissie-Dooge. In de pre-ambule van de Europese Akte belijden de staatshoofden opnieuw hun wil om het geheel van de betrekkingen tussen hun Staten om te zetten in een Europese Unie overeenkomstig de Plechtige Verklaring van Stuttgart. Deze Unie zou ten uitvoer gelegd moeten worden op basis van enerzijds de volgens hun eigen regels functionerende Gemeenschappen en anderzijds de Europese Samenwerking tussen de ondertekenende staten op het gebied van buitenlandse politiek.

In de struktuur van de Europese Akte is het onderscheid tussen EG en EPS terug te vinden. De Europese Akte bestaat uit drie delen. Het eerste deel omvat Gemeenschappelijke bepalingen. In deel 1 wordt gesteld dat de EG en de EPS tot doel heben gezamenlijk bij te dragen dat de Europese Unie vorderingen maakt. Verder wordt in dit deel de positie van de Europese Raad vastgelegd. Deel 2 bevat wijzigingen van de EG-verdragen en deel 3 regels met betrekking tot de EPS.

De Europese Akte houdt wat betreft de EG een intensivering van de samenwerking op economisch gebied in, die moet leiden tot een Interne Markt op 31 december 1992. In het kader van die Interne Markt is afgesproken dat de Raad besluiten kan nemen met gekwalificeerde meerderheid en is een procedure afgesproken die het Europese Parlennent meer zeggenschap geeft. Deze aspecten die wijzen op een meer supranationale samenwerking zijn evenwel uitdrukkelijk beperkt tot een Interne markt. Daarnaast heeft de EG meer bevoegdheden gekregen op het gebied van milieu en sociale zaken.

De EPS is weliswaar voor het eerst in een verdragstekst vastgelegd, maar is wel uitdrukkelijk buiten het EG-verdrag gehouden. Wel is er een nauwe relatie met de EG. Volgens artikel 30 sub 3 kunnen vraagstukken van buitenlands beleid in het kader van de EPS ook behandeld worden ter gelegenheid van zittingen van de Raad van de Europese Gemeenschappen. Ook wordt de Commissie volledig betrokken bij de werkzaamheden in het kader van de EPS, evenals het Europese Parlement.

De positie van de Europese Raad is, zoals al vermeld, neergelegd in deel 1. De Europese Raad bestaat uit de Staatshoofden en Regeringsleiders van de lidstaten alsmede de voorzitter van de Europese Commissie. Zij wordt bijgestaan door de ministers van buitenlandse zaken en een lid van de Commissie. Enerzijds is de Europese Raad een EG-instelling geworden; het feit dat de Commissie er ook deel van uitmaakt, bevestigt dat. Anderzijds functioneert zij binnen de intergouvermentele EPS. Het feit dat zij de top vormt van besluitvorming binnen de EG en binnen de EPS geeft aan dat de Europese Raad het 'hoofd' vormt van de Europese Unie. Zij zal de ambivalentie tussen een meer supranationale EG en intergoevermentele samenwerkingsvormen tussen de EG-lidstaten moeten overbruggen.

CONCLUSIES

Het begrip Politieke Unie of Europese Unie dateert van na de Tweede Wereldoorlog. Het geeft de samenwerking aan binnen de verschillende Europese staten die een terugkeer naar de voor-oorlogse verdeeldheid, gebaseerd op nationale belangentegenstellingen moet voorkomen. De wijze waarop die Politieke Unie is ingevuld varieert. Reeds vanaf het begin waren er verschillende stromingen: voorstanders van intergoevermentele samenwerking en voorstanders van supranationale samenwerking. Ook binnen de EG zelf, waarin die Europese samenwerking met name gestalte kreeg, is dit dilemma aanwezig.

In de jaren zestig kreeg de Politieke Unie in het concept van De Gaulle een duidelijk intergoevermentele inhoud. Deze Unie zou ook niet beperkt moeten blijven tot de EG, maar alle Europese staten omvatten. Daarentegen werd vanaf het begin van de jaren zeventig de Politieke Unie meer in het kader van de EG betrokken. Door de economische recessie ontstond er evenwel een stagnatie in de Europese integratie. Vanaf het beginvan de jaren tachtig zijn er weer nieuwe inititatieven genomen om te komen tot een Europese Unie. Deze Unie beperkt zich geografisch tot de EG, maar valt wat betreft het werkterrein niet samen met de EG. De Europese Unie bestaat nu uit twee 'poten': enerzijds de EG, anderzijds de intergoevermentele samenwerking zoals die met name in het kader van de EPS gestalte krijgt. De Europese Raad, waarin zowel de lidstaten als de EG vertegenwoordigd zijn, vormt de overkoepeling tussen beide ’poten’.

Deze twee-zijdigheid van de Politieke Unie zoals die zich thans ontwikkelt, roept wel de nodige vragen op. De scheiding tussen beiden is niet altijd even duidelijk te trekken. Het maakt echter wel degelijk uit in welk kader een besluit genomen wordt. Voor de EG zijn de regels inzake besluitvorming in de verdragen geregeld. In bepaalde gevallen kan er met meerderheid van stemmen besloten worden. De Commissie en het Hof hebben een toezichthoudende taak en kunnen ingrijpen als lidstaten zich niet aan de regels houden.

Bij de vormen van intergoevermentele samenwerking kunnen staten daarentegen niet tegen hun wil gedwongen worden; er wordt dan ook per definitie met unanimiteit besloten. Er zijn geen procedures inzake de naleving van datgene wat is besloten; staten hebben een grotere vrijheid wat betreft de uitvoering en nakoming van besluiten. Ook de rol van de Commissie en het Europese Parlement is in het EPS niet geregeld. Weliswaar vormt de Commissie een onderdeel van de Europese Raad en is zij als zodanig bij het EPS betrokken. Maar mag zij wel een rol spelen - en zo ja, welke - op gebieden waarop zij volgens de EG-verdragen niet bevoegd is? Ook het Europese Parlement praat druk en besluit over EPS-zaken. Formeel heeft zij daar echter niets mee te maken. Zij kan ook niemand ter verantwoording roepen.

Voor de toekomst is het dan ook belangrijk dat de grenzen tussen EG en EPS goed afgebakend worden en dat duidelijk is wie op welk terrein bevoegd is. Wanneer het gaat om de totstandkoming van de Politieke Unie, dan zou met name de intergoevermentele samenwerking versterkt kunnen worden. De soevereiniteit van de lidstaten blijft daardoor beter bewaard. Anderzijds zou de Politieke Unie ook een meer open karakter naar andere landen moeten krijgen. Met het oog op de ontwikkelingen in Oost-Europa is het ideaal van De Gaulle - een Unie van zoveel mogelijk staten en zo min mogelijk supranationaliteit - nog zo slecht niet.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen