Doelwit · Kaders stellen

Het is opmerkelijk dat de Vernieuwingsimpuls tweeënhalf jaar na de invoering van het dualisme op lokaal niveau komt met een handreiking over kaderstelling', terwijl juist deze taak van de raad als enige (naast de andere twee kerntaken: controle en vertegenwoordiging) in de Gemeentewet niet letterlijk wordt genoemd. Of juist niet opmerkelijk? Is het inherent aan het 'vaag houden' van deze taak dat die juist pas na enkele jaren praktijkervaring nader omschreven kan worden in een handreiking?

Controle, volksvertegenwoordiging, kaderstelling: er is in ieder geval alle reden om aan de meest on-omschreven kerntaak van de raad in Doelwit aandacht te besteden. Achtereenvolgens willen we ingaan op kaderstelling in de context van de dualiseringsoperatie en de relatie raad-college, het moment en de manier van kaders stellen en hoe dit instrument in de raad nuttig gebruikt kan worden met behoud van eigen politieke visie.

Context

Wat is ook alweer de kern van de 'leer van het dualisme'? I) Ontvlechting van de posities van raad en college, 2) versterking van de vertegenwoordigende, controlerende en kaderstellende functie van de raad en 3) de ontvlechting van de bevoegdheden van raad en college. Dit alles met als doel het lokaal bestuur transparanter te maken voor de burger, de burger er meer bij te betrekken en de positie van de raad te versterken. Wat betreft I) en 2) is al veel gerealiseerd met de Wet dualisering gemeentebestuur. Wat betreft 3) ligt op dit moment bij de Eerste Kamer het wetsvoorstel Dualisering gemeentelijke medebewindsbevoegdheden. Daarmee komen nóg meer bestuursbevoegdheden bij het college terecht. In het licht van een artikel over de kaderstellende rol van de raad, en doel, moment en manieren van kaderstelling, is het interessant aandacht te schenken aan de vraag welke functie die kaderstellende rol heeft in de machtsverhoudingen in het lokaal bestuur

Raad of college?

Eén van de punten waarover de SGPfractie bij de behandeling van het wetsvoorstel Dualisering gemeentebestuur in september 2001 haar zorgen uitte, betreft het hoofdschap van de raad. De dualisering heeft meer bestuursbevoegdheden van de raad bij het college neergelegd.Toenmalig SGP-woordvoerder Binnenlandse Zaken Van den Berg wees er in de Tweede Kamer op dat het terecht zou zijn dat éérst de Grondwet wordt gewijzigd, wanneer de dualisering beoogt richting de situatie te gaan dat het bestuur van een gemeente niet meer bij de gemeenteraad ligt maar bij het college.Van de grondwetswijziging hebben we al tijden niets meer gehoord.Volgens de column van prof. Elzinga in Binnenlands Bestuur van 15 oktober jl. komt dat doordat bij deze regering "de handhaving van het grondwettelijke hoofdschap [van de raad, RB] niet zozeer voortvloeit uit liefde voor de gemeenteraden, maar vooral beoogt de invoering van de gekozen burgemeester niet te belasten met verdere grondwettelijke complicaties".

Het blijft dus onduidelijk waar het heen gaat met het hoofdschap in het lokaal bestuur. Men hinkt op twee gedachten. Gemeenteraad of college? Duidelijk is in ieder geval dat, zou een grondwetswijziging in de toekomst tóch het college van burgemeester en wethouders aan het hoofd van de gemeente zetten, het dan nóg belangrijker wordt op welke wijze de raad gestalte geeft aan haar kaderstellende functie.

Definitie kaderstelling

Het begrip 'kaderstelling' is niet letterlijk in de wet vastgelegd. Wél worden er kaderstellende bevoegdheden genoemd: de budgettaire en de verordenende bevoegdheid. Met kaderstelling door de raad wordt bedoeld dat er normen en kaders voor het lokaal beleid worden vastgesteld die de inhoudelijke, financiële en procedurele ruimte waarbinnen het college zijn bestuursbevoegdheden uitoefent, afbakenen. In de handreiking van de Vernieuwingsimpuls wordt kaderstelling genoemd; opdrachtformulering. Dit kan de raad doen door besluiten te nemen over de wijze waarop voorstellen verwezenlijkt moeten worden door het college. De raad kan hierbij gebruik maken van het recht van initiatief en amendement.

Wanneer kaders stellen

In de handreiking worden drie belangrijke 'momenten' voor kaderstelling apart benoemd: I) na de verkiezingen: agendabepaling op lange termijn en raadsprogramma's, 2) de duale begroting: programmabegroting en jaarrekening, 3) beleids- en besluitvorming in de dagelijkse praktijk: agendabepaling op korte termijn en raadsstukken. Deze drie momenten kunnen dus worden onderscheiden, maar hangen sterk met elkaar samen.

Een belangrijk kaderstellend moment is het vaststellen van het raadsprogramma na de verkiezingen door de nieuwe raad. Het raadsprogramma geeft op hoofdlijnen aan wat de raad in de komende vier jaar wil. Het kan dan ook gezien worden als een langetermijnagenda. Dat geeft gelijk aan dat het raadsprogramma beperkt is in omvang.

het is slechts agenderend en de meerderheid van de raad kan niet haar gehele verkiezingsprogramma in één raadsperiode verwezenlijken. Het opstellen van een breed gedragen raadsprogramma kan door de politieke verschillen in de raad heel lastig zijn. In de gemeente Amersfoort heeft men er dan ook voor gekozen om per thema van het raadsprogramma te stemmen en met steeds wisselende raadsmeerderheden is het gehele programma op die manier toch vastgesteld.

Een tweede jaarlijks terugkerend moment van kaderstelling is de vaststelling van de programmabegroting en de jaarrekening. Hét moment bij uitstek voor de raad om haar budgetrecht uit te oefenen. De nieuwe vorm van begroting en rekening (in programma's) heeft onder meer als doel deze documenten begrijpelijker te maken, zodat ook minder financieel onderlegde raadsleden er iets van kunnen vinden. De duale begroting moet per programma aangeven wat het doel is voor het komende jaar, hoe dat wordt bereikt en hoeveel geld daarvoor nodig is.Wanneer deze doelstellingen voldoende SMART (Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch, Tijdgebonden) worden beschreven, kan de raad in het debat hierover het eens zijn met deze kaders of niet. In sommige gemeenten wordt de programmabegro­

ting voorafgegaan door een kadernota waarin de raad de kaders voor de begroting formuleert.Voordeel van die werkwijze is dat de raad al in een vroeg stadium kan aangeven welke speelruimte het college zowel politiekinhoudelijk als financieel heeft bij het opstellen van de begroting. Dit kan de besluitvorming bij de begroting zélf ten goede komen. Anderzijds vergt het van raadsleden een behoorlijke inzet aan het begin van het begrotingsproces.

Tot slot iets over kaderstelling ten aanzien van beleids- en besluitvorming in de dagelijkse praktijk. Gedurende een raadsperiode moet de langetermijnagenda van het raadsprogramma worden omgezet in concrete voorstellen. In welk stadium en hoe de raad betrokken wordt bij kaderstelling ten aanzien van deze voorstellen, is per gemeente verschillend en afhankelijk van de aard van het voorstel. Het voorstel kan voortvloeien uit het raadsprogramma, maar het kan ook een initiatief zijn van het college of een nieuw tussentijds agendapunt van de raad. De raad kan heel vroeg in het proces betrokken worden bij de totstandkoming van het voorstel of juist in een verder gevorderd stadium gevraagd worden haar oordeel te geven over een collegevoorstel. De handreiking geeft diverse voorbeelden hoe kaderstelling ten aanzien van een concreet voorstel kan worden aangepakt.

Hoe kaders stellen

Kaderstelling kan op veel verschillende manieren plaatsvinden. Er wordt onderscheid gemaakt tussen actieve en passieve kaderstelling. Bij actieve kaderstelling neemt de raad het initiatief om buiten college en ambtelijke organisatie om zélf aan het werk te gaan met betrekking tot een bepaald dossier. Passieve kaderstelling daarentegen houdt in dat de raad het college opdracht geeft met een kaderstellende notitie te komen of dat het college de raad uitnodigt een kaderstellend debat (opiniërende raadsvergadering, raadsconferentie) te houden. Hoe het ook zij, het is in ieder geval van belang dat raad en college vooraf helder hebben wat zij van elkaar verwachten. InVeenendaai is daartoe in een gemeentelijke 'Handreiking Duale Werkwijze' een aantal afspraken gemaakt over de aanpak van kaderstelling. Zonder te belanden in een strak procedureel stramien dat persé bij elk kaderstellend proces op dezelfde wijze gevolgd moet worden, kan het voor gemeenten die nog zoekende zijn naar een goede werkwijze nuttig zijn om hierover dingen op papier te zetten. Ook hier geldt het onderscheid tussen verschillende dossiers én: de ene gemeente is de andere niet.

Politieke profilering

In de handreiking wordt aan de hand van voorbeelden uit onderzochte gemeenten geconstateerd dat de nadruk op de kaderstellende rol van de raad geleid heeft tot meer collectivisering in de raad. Daarmee wordt bedoeld dat raadsfracties vaker tijdelijke coalities (van wisselende raadsmeerderheden) smeden in het kaderstellen om daarmee het college in een bepaalde richting te krijgen. Deze tendens tot collectivisering kan leiden tot een vermindering van het politiek debat tussen raadsfracties onderling in de raad. Of we daar als SGP blij mee moeten zijn, is de vraag. Het hangt er maar net vanaf op welke inhoudelijke punten raadsfracties gezamenlijk optreden richting college met verwaarlozing van onderlinge verschillen. En afhankelijk daarvan zullen we ons als SGP kunnen aansluiten bij zo'n tijdelijke coalitie, of niet. Een stukje politieke profilering gaat in ieder geval verloren. Dat hoeft niet erg te zijn als het gaat om een zaak waar we van harte achter staan en die tot welzijn van de gemeente is. Maar het wordt anders als de zaak inhoudelijk gevoelig ligt en als er door andere fracties druk wordt uitgeoefend om toch als raad als één man (of als meerderheid) richting college die kaders helder te stellen. De drang om de dualistische kaderstellende taak toch maar zo goed mogelijk te vervullen mag nooit ten koste gaan van een helder SGP-geluid. Een goede kaderstelling door de raad zal het politieke debat in de raad dus niet kunnen uitsluiten.

De handreiking gaat ook in op de ondersteuning door griffie, college en het ambtelijk apparaat. Daarnaast wordt de relatie tussen de kaderstellende rol en de controlerende en de volksvertegenwoordigende rol van de raad geschetst. Ruim de helft van het boekje bevat bijlagen met interessante voorbeelden van kaderstelling. Het is zeker zinvol voor gemeenten/raden die hun draai wat dit betreft nog niet gevonden hebben, hiervan kennis te nemen.

Rudi Biemond rbiemond@sgp.n}

I. Dit artikel is geschreven rtaar aanieiding van"Uit de firokt/jk: de l< aderstellende rol van deraad", Handreiking kaderstelling, VNG Uitgeverij, Den Haag 2004.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen