GRONDWETSWIJZIGINGEN

door ds. H. G. Abma

Onaantastbaarheid menselijk lichaam

DE WETGEVER ZU ATTENT

Terecht is dit grondwetsontwerp een summiere schriftelijke behandeling ten deel gevallen, na de uitgebreide gedachtenwisseling, zowel bij de openbare behandeling van de (klassieke) grondrechten als naar aanleiding van de nota over de vraag of een bepaling als in dit wetsontwerp thans is opgenomen in de Grondwet thuishoorde. Wij hebben de gedachte aan opname van dit recht bij de verschillende gelegenheden ondersteund en wij viollen dat ook nu doen.

In een tijd waarin enerzijds de medisch-technische ontwikkeling is voortgeschreden en waarin het medisch-ethisch denken grote veranderingen doormaakt, terwijl anderzijds de overheidsbemoeienis de tendens vertoont om steeds verder in het individuele bestaan in te grijpen, kan een bepaling als art. 1.10a wellicht z'n diensten bewijzen. Er kan een dam mee opgeworpen worden tegen al te technocratisch-medisch drijven, al zouden wij niet willen beweren dat daarmee het effect van de bepaling zal zijn uitgeput. Maar wij denken primair aan het door ons aangeduide terrein. En het is geoorloofd om daar primair aan te denken omdat het recht de overheid verplicht zich te onthouden van het aantasten van het lichaam. Gelukkig kon, in elk geval voorlopig, bijvoorbeeld de gedwongen drinkwaterfluoridering afgewend worden, ook zonder grondwettelijke bepaling. Maar wij namen goede nota van de opmerking in de Nota n.a.v. het Verslag dat niet iedere toevoeging van stoffen aan voedsel en drank, naar het inzicht van de bewindslieden, beschouwd moet worden als rakende het grondwettelijk recht op onaantastbaarheid van het menselijk lichaam. Wanneer dit wèl het geval is, valt in het algemeen niet te zeggen. Het doel van de toevoeging en het effect van de toevoeging op het Hchaam zijn factoren die daarbij een rol spelen. Er is ons inziens derhalve alle reden om waakzaam te blijven op dit punt. De macht van de wetenschap en de neiging tot nuttigheidsdenken kunnen ons soms onverhoeds in hun greep nemen. De wetgever zij attent!

Een ander terrein waarop de bepaling betrekking heeft is dat van de inenting. Een verplichting tot inenting zal door degenen, die hiertegen bezwaren hebben, ontleend aan hun geloofsovertuiging, primair worden beschouwd als inbreuk op de vrijheid van godsdienst of levensovertuiging en dus primair als een inbreuk op de geestelijke integriteit. Maar ook zij die dergelijke bezwaren niet koesteren, kunnen een beroep doen op de bepaling, aangezien inenting iemand Uchamelijk raakt. We spreken de hoop uit dat ook op dit terrein de bepaling z'n waarde, zonodig, zal bewijzen.

Weer een ander gebied waarop dé bepaling een rol kan spelen is dat van het strafrecht en de strafvordering. Desgevraagd verklaren de bewindslieden in de Nota n.a.v. het Verslag dat „isolatiefolter" - verstaan als geïsoleerde opsluiting voor langere tijd zonder een minimum aan mogeUjkheden tot menselijk contact - zou kunnen worden beschouwd als een inbreuk op het recht op onaantastbaarheid van het menselijk lichaam. Wij hebben wat moeite om ons dit voor te stellen in het hcht van het feit dat het recht toch primair als een onthoudingsplicht van de overheid bezien moet worden. Zit de aantasting in het onthouden van menselijk contact of in iets anders?

Kunnen de bewindslieden daaromtrent nog wat meer opheldering verschaffen?

IN MINEUR

Wij beëindigen onze — korte - beschouwing over dit wetsontwerp toch enigszins in mineur. Misschien vermoeden de bewindsUeden al wel wat de oorzaak is van die stemming. Bij diverse gelegenheden, o.a. bij de behandeüng van het hoofdstuk „Grondrechten" en bij de goedkeuring van het Internationaal Verdrag inzake burgerlijke en politieke rechten is onzerzijds gepleit voor de juridische vastiegging van de bescherming van het ongeboren leven, voor het recht om geboren te worden zo men wil. Dat heeft niet mogen baten.

Ook thans, bij de behandeling van dit wetsontwerp is er reden om op deze zaak terug te komen. Wij verliezen niet uit het oog — het zij nogmaals herhaald - dat deze bepaling in de eerste plaats een onthoudingsplicht van de zijde van de overheid wil vastleggen. En het is gelukkig nog niet zo dat de overheid zich actief bezig houdt met het afdrijven van de ongeboren vrucht. Maar er staat wetgeving op stapel waarvan men zich kan afvragen of deze zich verdraagt met de onderhavige bepaling, indien aangenomen mocht worden of, nog beter, indien met zoveel woorden ware uitgedrukt dat deze bepaling zich ook uitstrekt over het ongeboren leven. Kan en mag dat ongeboren leven geen aanspraak maken op onaantastbaarheid? Hoe zien de bewindslieden overigens de verhouding tussen deze bepaling en de ontworpen abortuswetgeving?

BEPALINGEN INZAKE AMB­ TENAREN

GEEN MOEITE

Wat dit wetsontwerp betreft hebben wij er geen moeite mee te erkennen dat de ontworpen bepaUng veel vóór heeft op de in de huidige Grondwet verspreid voorkomende bepalingen, die bovendien nog van beperkte strekking zijn, d.w.z. dat ze de rechtspositie van de ambtenaar vrijwel uitsluitend vanuit de financiële gezichtshoek benaderen.

Het is een wonder dat bij de voorbereidende behandeling van dit wetsontwerp discussie is ontstaan over de vraag in welk opzicht artikel 5.2.10 nu als een lex speciaHs beschouwd moet worden ten opzichte van artikel 1.18 tweede lid dat over werknemers in het algemeen handelt. In elk geval is duidelijk geworden wat in dit verband met „lex specialis" wordt bedoeld, nl. een afzonderlijke bepaling voor een bijzondere groep. Maar in een tijd waarin de bewering dat de overheid toch ook maar een gewone werkgeefster is, iets vanzelfsprekends lijkt te hebben, is het niet verwonderlijk dat niet onmiddellijk duidelijk is, waaruit de behoefte aan twee afzonderlijke bepalingen voortkomt. Die onduidelijkheid heeft zeker te maken met de visie welke men op de overheid in haar hoedanigheid van werkgeefster heeft. Men wil dan nog wel erkennen dat de overheid tot taak heeft het algemeen belang te dienen, maar, zo kan men - terecht - vragen, leveren wij allen niet een bijdrage aan de behartiging van het algemeen belang? De overheid heeft anderzijds - en ook hier ligt wellicht een verklaring voor de gesignaleerde onduidelijkheid - in de verzorgingsstaat een groot aantal taken op zich genomen waarvan men zich met recht de vraag kan stellen in hoeverre ze nog als typische overheidstaken bestempeld kunnen worden. Met de uitbreiding van taken is een uitbreiding van personeelsbestand gepaard - gegaan. Steeds meer mensen worden amb­ tenaar. Alleen al door de getalsmatige toename van het aantal ambtenaren, wordt hun verschijning, temidden van andere werknemers, alledaagser. Men kan zelfs de vraag stellen, indien de huidige ontwikkeling zich voortzet, hoe lang het nog zal duren aleer het aantal ambtenaren het aantal nietambtenaren overtreft.

Geheel afgezien van het antwoord op deze vraag, is het natuurlijk zaak dat de rechtspositie van ambtenaren een deugdelijke grondslag vindt in de Grondwet. Maar toch zouden wij weleens aandacht bepaald willen zien bij de vraag of het wel zinnig is om al degenen die in dienst van de overheid zijn - uitgezonderd de arbeidscontractanten - de ambtenarenstatus te verlenen. Bezinning op deze vraag Ujkt ons, mede door de actualiteit, geboden, is het niet bij gelegenheid van de behandeling van dit wetsontwerp dan toch bij een andere, passender gelegenheid.

Wat onze fractie betreft zouden wij in elk geval willen benadrukken dat er ondanks de bedriegelijke schijn van het tegendeel, nog altijd een fundamenteel verschil in rechtspositie bestaat tussen ambtenaren en andere werknemers, dat zich toespitst op de regeling van de medezeggenschap en het stakingsrecht van ambtenaren. Formeel kan dat verschil tot uiting komen in de eenzijdige aanstelling en de wijze van totstandkoming van de arbeidsvoorwaarden.

In de Memorie van Antwoord (blzz. 5/6) beklemtonen de bewindslieden dat het voorgestelde artikel geenszins dwingt tot een gedetailleerde regeling in de wet in formele zin van de rechtspositie van het gehele overheidspersoneel.

„Het artikel schrijft slechts voor dat de rechtspositie van alle ambtenaren een wettelijke grondslag moet hebben. Het spreekt zich niet uit over de mate, waarin de rechtspositie van alle ambtenaren in één wet geregeld zou moeten worden."

Het gaat in dit verband over het onderscheid rijksambtenaren/niet rijksambtenaren.

Elders in de stukken wordt gezinspeeld op het voornemen om meer materieel ambtenarenrecht in de Ambtenarenwet op te nemen.

Hoe verhouden beide uitgangspunten zich met elkaar? En hoe moet in dit verband de opmerking in de Memorie van Toelichting (blz. 6) bij artikel 5.2.10 gelezen worden dat de tekst van de wet er niet toe dwingt om het gehele ambtenarenrecht—dat is nog te verklaren in het licht van de Memorie van Antwoord—of de grondslag daarvan in één wet te regelen; het laatste klinkt wat vreemd; of moet hier van weer alle accent gelegd worden op het woordje „één"?

DELEGATIE

De term „de wet regelt" in art. 5.2.10 laat delegatie door de wet in formele zin aan een lagere wetgever toe. Door de mogelijkheid van delegatie wordt voor de eigen bevoegdheden van de lagere overheden ruimte geboden. Op de vraag in hoeverre de provincies en gemeenten nu autonome bevoegdheden hebben om de ambtelijke rechtspositie binnen de wettelijke grenzen te wijzigen, wijzen de bewindslieden op de artikelen 125 en 126 van de Ambtenarenwet 1929.

In hoeverre de uitoefening van het in artikel 126 geregelde toezicht van de Kroon de provincies en gemeenten de vrijheid laat is uiteraard niet precies aan te geven. In de Nota n.a.v. het

Vervolg op pagina 4 Vervolg van pagina 3

Eindverslag (blz. 3) lezen wij: „Wel kan worden gesteld dat in beginsel slechts wordt ingegrepen indien er sprake is van een inbreuk op het gecoördineerde arbeidsvoorwaardenbeleid dat voor al het overheidspersoneel wordt nagestreefd en dus op de rechtvaardigingsgronden ervan, te weten de behoefte aan een gelijkwaardige rechtspositie voor het overheidspersoneel en financieel-economische overwegingen. De term gelijkwaardig duidt erop dat een gecoördineerd beleid niet zonder meer identiek is aan een uniform beleid en dat op andere dan essentiële beleidsonderdelen aanpassingen aan plaatselijke of regionale omstandigheden mogelijk zijn."

Nu hebben wij niets tegen een zekere vrijheid van de lagere overheden en evenmin behoeft een zekere variatie in arbeidsvoorwaarden afgekeurd te worden. Maar een belangrijke vraag achten wij wel waaraan de kroon zich oriënteert. Kijkt men alleen, met het oog op de gelijkheid en gelijkwaardigheid, om zich heen binnen het ambtenarencorps of let men ook op ontwikkelingen daarbuiten? Volgt men ontwikkelingen daarbuiten of loopt men er eventueel ook op vooruit?

WETEGVINGSPROCES

WINST

Onze fractie kan zich goed vinden in de opzet van het hoofdstuk „Wetgeving en bestuur" in een tweetal paragrafen „Wetten en andere voorschriften" en „Overige bepalingen".

Het is als zodanig winst ten opzichte van de huidige Grondwet dat de gehele procedure van wetgeving op één plaats geregeld wordt. Op één punt is dit streven echter niet of maar ten halve gerealiseerd, nl. de vermelding van de rol van de Raad van State bij het wetgevingsproces. De bewindslieden houden vast aan de vermelding van de rol van de Raad van State in hoofdstuk 4 (Vaste colleges) en niet in hoofdstuk 5 (Wetgeving en bestuur). Wij zijn onzerzijds nog steeds niet overtuigd van de juistheid van deze keuze. Wanneer de grondwetsontwerper zich, zoals hij zegt, zeer gelegen laat liggen aan de staatkundige werkelijkheid, past dan vermelding van het genoemde college niet ook zeer wel in het kader van hoofdstuk 5?

De nieuwe grondwettelijke terminologie ten aanzien van de Koning is bepaald duidelijker dan die van de huidige Grondwet. Wij stellen het op prijs dat, hoe de rolverdeling tussen Koning en Ministers in de praktijk ook moge zijn, deze twee-eenheid rechtens blijft aangeduid door de Koning, die de continuïteit van een staatsbestel tot uitdrukking brengt.

MODERNISERING EN VERSOBE­ RING

Het streven van de grondwetsontwerper is gericht op modernisering en versobering van de grondwetsbepalingen. Daar is ook in dit verband reden toe. De terminologie van het tweede hoofdstuk van de Grondwet weerspiegelt nog altijd de staatsrechtelijke verhoudingen ten tijde van de totstandkoming van de Grondwet. In deze verhoudingen was o.a. de positie van de Koning binnen het uit Koning en Ministers bestaande regeringsorgaan veel sterker geaccentueerd dan thans, terwijl daartegenover de Ministers meer als 's Konings dienaren dan als de eigenlijke bewindsvoerders optraden.

Dat in het kader van de modernisering bijvoorbeeld artikel 129 van de bestaande Grondwet gesneuveld is, mag geen ramp heten. De Tweede en de Eerste Kamer beantwoorden immers respectievelijk sedert 1906 en 1947 de Troonrede niet meer met een adres. Daarentegen ligt het voor de hand dat voor een nieuw artikel als 5.1.4, inhoudende dat de regering door haar ingediende wetsvoorstellen ook zelf kan wijzigen, een plaats is ingeruimd.

Toch blijkt het telkens weer een ontzettend moeilijke opgave te zijn om de staatkundige werkelijkheid en de normatieve staatsrechtelijke structuur met elkaar in overeenstemming te brengen en zulks ook duidelijk tot uitdrukking te brengen. Te wijzen valt op de (schriftelijke) discussies rondom het initiatief-voorstel. De gewisselde stukken hebben op dit punt voor onze fractie bepaald verhelderend gewerkt. Maar het probleem dat we zojuist aanduidden, nl. dat het niet eenvoudig is woord en werkelijkheid, normen en feiten in hun onderlinge verhouding tot uitdrukking te brengen, liet zich op dit punt scherp gevoelen. Wat soms als werkelijkheid werd aangemerkt, bleek schijnwerkeÜjkheid te zijn.

Een ander positief punt dat in de loop van de schriftelijke behandeling bereikt is, achten wij de aanpassing van artikel 5.1.9, tweede lid waarin het woord „regelt" is vervangen door „bepaalt". Zo wordt duiderlijker aangegeven dat de strafregeling in algemene maatregelen van bestuur neergelegd dienen te zijn in de delegerende wet. Dat deze eis niet wordt gesteld aan middels politiedwang te handhaven voorschriften kan onze instemming hebben, aangezien het slechts zelden voorkomt dat bij algemene maatregel van bestuur een voorschrift wordt gegeven waarvan de niet-naleving niet een strafbaar feit oplevert maar wel kan leiden tot toepassing van politiedwang.

Bepaald geen vooruitgang vinden wij de bij Nota van Wijzigingen aangebrachte veranderingen in de artikelen 5.1.2, 5.1.3 en 5.1.4, betrekking hebbend op de indiening van wetsontwerpen. De woorden „vanwege de koning" zijn vervangen door/aangevuld met „door of vanwege de koning". De motivering is ons duidelijk, denken wij.

Is het zo dat de bewindsHeden het verschil qua indiening van wetsontwerpen, hetzij bij schriftelijke boodschap, hetzij op andere wijze, zoals thans geschiedt bij de aanbieding van de wetsvoorstellen inzake de rijksbegroting, wil vergroten? Dat er verschil bestaat, is ons duidelijk, maar de vraag is of dit verschil een zoveel zwaardere aanzetting van de terminologie rechtvaardigt. Is dit niet een te hoge tol aan de precisie? Bepaald betreuren doen wij het voorstel om het formuher van afkondiging uit de Grondwet te verwijderen. Uiteraard past dit voorstel in de versoberingsstrategie. Maar verwijdering uit de Grondwet van artikel 81 leidt ertoe dat de Naam van God ook hier verdwijnt, nadat ook de eeds-formule daaruit verdwenen is of zal zijn. Terecht merken de bewindslieden in de Memorie van Antwoord (blz. 23) op dat wanneer de herziene Grondwet in werking is getreden, het een zaak voor een nieuw gekozen parlement en een nieuw kabinet zal zijn om over het gebruik van de Naam van God in het afkondigingsformulier beslissingen te nemen. Maar het is natuurlijk voor iedereen duidelijk dat aan die beslissingen een aanzienlijk minder hoge drempel in de weg staat.

Andere aspecten die in verband gebracht kunnen worden met de bepalingen van dit hoofdstuk, zoals het notaverschijnsel, de algemene beginselen van behoorüjk bestuur e.a., laten wij rusten, zowel om des tijdswille als vanwege het feit dat op deze punten op dit moment geen beslissingen verwacht mogen worden.

BEPALINGEN INZAKE DE BELAS­ TINGEN

NOGMAALS DELEGATIE

Uit het feit dat wij ons kunnen vinden in de opzet van hoofdstuk 5 (Wetgeving en bestuur) en de paragrafenindeling daarvan, mag men afleiden dat wij geen bezwaar hebben tegen overbrenging van het belasting-artikel in de tweede paragraaf („Overige bepalingen"). Ook met de voorgestelde verkaveling van het bestaande negende hoofdstuk van de Grondwet, getiteld Van de Financiën, hebben wij geen moeite.

Ons is gebleken dat de bewindslieden zich niet wagen aan een definitie van het begrip belastingen en dat zij bovendien in het midden wensen te laten waar de grens ligt tussen „belastingen" en „andere heffingen", terwijl onder deze „andere heffingen" ook de retributies worden begrepen. Ook al kan men misschien begrip opbrengen voor de problemen waar de bewindslieden zich voor geplaatst zien, veel houvast blijft er toch niet over. Het enige voordeel is dat vrijwel elke bijdrage die door de overheid van de burger gevraagd kan worden, onder de bepaling gebracht kan worden.

Dan is er het penibele vraagstuk van de delegatie.

De bewindslieden hebben de algemene lijn op dit punt doorgetrokken. Ook hier krijgt de wetgever de bevoegdheid om de hem grondwetteüjk verleende taak of bevoegdheid aan andere organen op te dragen. Hoever de wetgever daarbij mag gaan en aan welke organen hij mag delegeren, bUjkt niet uit de delegatieterminologie. Indien delegatie niet te vermijden valt, verdient het aanbeveling onderdelen als de kring van belastingplichtigen, de basis van het tarief, de belastinggrondslag e.d. in de wet zelf te vermelden. De vraag Ugt dan ook voor de hand of de Grondwet geen beperking van de delegatie zou moeten aangeven en of de drie genoemde elementen niet expliciet in de Grondwet opgenomen zouden dienen te worden. Neen, zegt de Regering, want dit zou niet passen in een beknopte Grondwet. Bovendien, zegt men, moet geconstateerd worden dat ook ten aanzien van de essentiaüa in de belastingwetgeving delegatie „soms" in de wetgeving niet te vermijden is.

Op zichzelf genomen hebben de bewindslieden, denken wij, gelijk wanneer zij opmerken dat de waarborgfunctie van het artikel niet staat of valt met termen als „regelen" en „uit kracht van". De term „uit kracht van" heeft geen duideüjk andere juridische betekenis dan de term „regelen". Het één noch het ander is een bezweringsformule.

De bewindslieden houden desondanks vast aan hun eigen terminologie. Men spreekt de verwachting uit dat de wetgever voorzichtig te werk zal gaan met het grote vertrouwen dat de Grondwet hem geeft. De ervaring zou bevestigen dat de wetgever niet gemakkelijk bevoegdheden uit handen geeft die hij, zonder bezwaar voor een slagvaardig bestuursbeleid, ook zelf kan uitoefenen. Daarbij zal de wetgever, zo zeggen de bewindslieden in de Memorie van Antwoord (blz. 4) rekening houden met onderwerp, historie en strekking van het betrokken grondwetsartikel. Een belangrijke factor zal daarbij zijn hetgeen ter toelichting op de bepaling is aangevoerd en hetgeen daarover bij de verdere behandeling is opgemerkt.

Uitgangspunt bij de formulering van het belastingartikel is dat geen wijziging van materiële aard wordt beoogd. De vraag is hoe dit het duideüjkst kan worden verwoord. En een tweede vraag is of hierbij, anders dan in het regeringsvoorstel en overeenkomstig het advies van de Staatscommissie, onderscheid gemaakt dient te worden tussen belastingen en andere heffingen.

Om de eerste vraag te kunnen beantwoorden dat nog eens duidelijk uiteen wordt gezet het verschil tussen de termen „uit kracht van een wet" en „bij of krachtens de wet", die immers onderüng nog in betekenis verschillend, en de door de regering gebruikte terminologie waarin enigerlei vorm van het werkwoord „regelen" of van de zelfstandige naamwoorden „regels" en „regeling" voorkomt. Pas wanneer vaststaat dat regering en Staten-Generaal ook op dit punt niet alleen hetzelfde zeggen maar ook hetzelfde bedoelen, is er een basis voor vruchtbaar gemeen overleg.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen