Gemeentelijke belastingen (1)

Als het om belastingen gaat wordt iedereen daar licht door geraakt. Dat geldt ook voor de gemeentelijke belastingen. Met betrekking tot deze lokale belastingen is de laatste tijd een en ander veranderd. Ik noem met name de extra bevoegdheden die aan de gemeenten zijn toegekend met betrekking tot de onroerend-goedbelastingen (0GB) en de recent ingevoerde parkeerbelastingen. Verder ligt er een nieuw wetsvoorstel tot herziening van de materiële belastingbepalingen in de Gemeentewet. Voldoende reden om hieraan in De Banier eens nader aandacht aan te besteden.

Ik wil het onderwerp gemeentelijke belastingen graag behandelen in twee afleveringen. In dit eerste artikel hoop ik vooral enkele meer algemene aspecten van het heffen van belastingen door gemeenten te bespreken, in het bijzonder de ruimte die gemeenten hebben voor het heffen van belastingen. In een volgend artikel hoop ik dan de recente wijzigingen op het punt van de OGB-heffing, de invoering van de parkeerbelastingen en het nieuw ingediende wetsvoorstel te bespreken. Uiteraard zullen de belangrijkste gemeentelijke belastingen, de onroerend-goedbelastingen (0GB), de meeste aandacht krijgen.

1. LANGE AANLOOP

De voornemens met betrekking tot de herziening van de gemeentelijke belasting bestonden al heel lang. Al spoedig na de invoering van de 0GB (begin jaren '70) bleken verschillende knelpunten te bestaan. In mei 1981 werd de Commissie tot herziening van het belastinggebied van provincies en gemeenten ingesteld (Commissie Christiaanse), die in 1983 rapport uitbracht. Naar aanleiding van dit rapport is blijkbaar met veel moeite in juni van dit jaar een voorstel van wet tot wijziging van de Gemeentewet met betrekking tot de materiële belastingbepalingen bij de Tweede Kamer ingediend (TK 1989-1990, 21 591). Tussentijds werd door de Kamer een wetsvoorstel verworpen dat een regeling beoogde te geven voor verruiming van het provinciale belastinggebied. Wat wel tot stand kwam, midden vorig jaar, was een definitieve regeling van de limitering van de OGB en de gemeentelijke leges en rechten.

2.1 LIMITERING OGB

De (relatieve) limitering van de OGB is na veel discussie tot stand gekomen. Het probleem betrof vooral de verhouding tussen de gebruikersbelasting en de eigenarenbelasting. Zoals bekend kan OGB zowel van de eigenaar als van de (feitelijke) gebruiker worden geheven. Ingeval van (ver)huur zijn dit verschillende personen. Als de eigenaar van een huis tevens bewoner is dan is hij voor beide belastingen aansprakelijk. Omdat sommige gemeentebestuurders van mening zijn dat eigenaren veel rijker zijn dan huurders menen zij ook dat het handig is om de tarieven voor de eigenaren hoger vast te stellen dan die voor de gebruikers. Dit zou dan een inkomensnivellerend effect hebben. Uiteraard riep dit veel verzet op. In het vorig jaar aangenomen wetsvoorstel werd deze discussie beëindigd door het opnemen van de regel dat de tariefverhouding tussen de gebruikersbelasting en de eigenarenbelasting gesteld wordt op 100 : 125. De absolute limiet is echter vervallen. Gemeenten hoeven dus niet onder een bepaald maximum te blijven (Wet van 3 juli 1989, Stb. 302).

2.2 REMMENDE KIEZERS

Deze relatieve limitering van de OGB heeft tot gevolg dat indien een gemeentebestuur de eigenarenbelasting wil verhogen, dit slechts mogelijk is voorzover deze niet meer dan 25 procent boven de gebruikersbelasting uitkomt. Anders moet deze laatste ook worden verhoogd. Deze koppeling heeft een remmende werking. De gebruikers zijn immers tevens de kiezers van de gemeenteraadsleden. Met hun stemrecht kunnen die kiezers er voor zorgen dat de OGB voor hen als gebruikers en daardoor ook voor de eigenaren niet al te sterk stijgt.

2.3 „BEPERKTE" RECHTEN

Een andere belangrijke beperking die door genoemde wet tot stand is ge­ bracht is de afschaffing van de mogelijkheid tot het berekenen van een „matige winst" bij leges en rechten. Leges en rechten zijn vergoedingen voor kosten die de gemeente maakt in verband met verlening van diensten aan individuele burgers en bedrijven. Te denken valt daarbij aan de vergoeding voor het aanmaken van een paspoort of rijbewijs. Maar ook voor de behandeling van de aanvraag van een vergunning of ontheffing kunnen rechten in rekening worden gebracht. Duidelijk is echter nu dat alleen de werkelijke kosten in rekening mogen worden gebracht.

3.1 VERRUIMING BELASTINGGEBIED

In de discussie over gemeentelijke belastingen gaat het niet alleen om verhoging van tarieven, maar ook om verruiming van het belastinggebied op zich. Ook hier wordt al jaren voor gepleit. Deze discussie hangt nauw samen met de decentralisatie: naarmate gemeenten meer bevoegdheden krijgen zullen zij ook over meer financiële middelen moeten beschikken. Ook de SGP-fractie vraagt daar in de Kamer herhaaldelijk aandacht voor. Als voorbeeld citeer ik hier met instemming hetgeen mr. dr. J. T. van den Berg op 7 juni van dit jaar in de Tweede Kamer heeft gezegd bij de behandeling van de Wet overdracht taken OGB (ik kom op deze wet nog terug): „Wij mogen niet denken dat met het laten vervallen van de limiet van de OGB verleden jaar de discussie over de uitbreiding van het gemeentelijke belastinggebied is gesloten, althans zeker niet wat mijn fractie betreft. Het voeren van een volwaardig decentralisatiebeleid zal gepaard moeten gaan met een volwaardige financiële decentralisatie. Om het risico van nog verder toenemende achterstanden van gemeenten ten opzichte van het Rijk te voorkomen zal bij de discussies over de vergroting van de gemeentelijke beleidsruimte de discussie over de financiële ruimte van de gemeenten niet mogen ontbreken. Ik ga ervan uit dat de ruimte voor die discussie er blijft." (Hand. TK 1989-1990, blz. 4178).

3.2 RUIME (? ) VISIE

Inmiddels lijkt die ruimte echter verdwenen. Tenminste, als het aan de staatssecretarissen van Binnenlandse Zaken en Financiën ligt. In de toelichting bij het reeds genoemde wetsvoorstel tot wijziging van materiële belastingbepalingen stellen zij het volgende: „Het laatste voorstel van de commissie Christiaanse - te weten de verdubbeling van de onroerend-goedbelastingen - hebben wij niet overgenomen. De afschaffing van de absolute limiet van de onroerend-goedbelasting bij de wet van 3 juh 1989, Stb. 302, betekent dat de gemeenten vrij zijn in de bepaling van de hoogte van de opbrengst. Wij zijn van mening dat met de aldus tot stand gekomen uitbreiding van het gemeentelijk belastinggebied kan worden volstaan en hebben derhalve geen concrete voornemens tot verdere uitbreiding ervan." (TK 1989-1990, 21 591, nr. 3, blz. 3). Dit lijkt een ruime visie. Er is echter nogal wat op af te dingen, zoals uit de volgende paragraaf moge blijken.

3.3 RELATIVERING

Ten onrechte wordt de indruk gewekt dat gemeentebesturen de tarieven van de 0GB net zo sterk kunnen verhogen als ze zelf willen. Dit is maar gedeeltelijk waar. Hierboven heb ik al uiteengezet dat er een relatieve Hmitering is ten gevolge van de 100 : 125-verhouding tussen gebruikers- en eigenarenbelasting. Daarbij zullen de kiezers in hun hoedanigheid als gebruikers een matigende invloed proberen uit te oefenen.

Een andere relativering is van algemene inkomensaard: de verhouding tussen het inkomensbeleid van het rijk en dat van de gemeenten. In beginsel geldt dat het inkomensbeleid een aangelegenheid van de centrale overheid is. Decentralisering daarvan naar de lagere overheden zal immers allerlei ongewenste gevolgen hebben. Ik denk met name aan het onstaan van grote verschillen in het belastingniveau tussen verschillende gemeenten. Er zullen rijke en arme gemeenten ontstaan. Mensen gaan verhuizen naar gemeenten met een aantrekkelijk belastingklimaat. In de ene gemeente zal een veel sterkere nivellering worden nagestreefd dan in de andere. Inkomensbeleid behoort daarom een zaak van het rijk te zijn. Dat sluit niet uit dat de mede-overheden, met name de gemeenten en provincies, zelf ook belastingen heffen. Dit kan echter slechts tot op zekere hoogte en binnen door de centrale wetgever vastgestelde kaders.

3.4 DENIVELLERING

Wat ik hiermee duidelijk wil maken is dat dit uitgangspunt tot gevolg heeft dat gemeenten hun 0GB en andere gemeentelijke belastingen niet zonder meer kunnen verhogen. Gemeentelijke belastingen zijn immers in beginsel niet progressief. Mensen met lage inkomens betalen dus naar verhouding net zo veel als mensen met hoge inkomens. Bijvoorbeeld in het geval van de 0GB is niet de hoogte van het inkomen maar de waarde van het onroerend goed bepalend voor de hoogte van de belastingaanslag. Er kan uiteraard wel een verband worden gelegd tussen de hoogte van iemands inkomen en bijvoorbeeld de waarde van zijn huis, maar dat is slechts indirect.

Gesteld kan dus worden dat gemeentelijke belastingen per saldo een denivellerend effect hebben. Naar mijn mening moet dan ook bij verhoging van gemeentelijke belastingen en ook bij uitbreiding van het gemeentelijke belastinggebied de nodige voorzichtigheid in acht genomen worden. Dit betekent echter niet dat de gemeentelijke inkomstenbronnen niet zouden moeten stijgen. Integendeel. Hierboven heb ik al uiteengezet dat toename van de gemeentelijke bevoegdheden gepaard moet gaan met evenredige groei van de financiële middelen. Daarbij zal echter de hier door mij aangesneden problematiek moeten worden onderkend.

Het gaat te ver om in het kader van dit artikel uitvoerig in te gaan op de vraag hoe dit het best zou kunnen.

Kortheidshalve wijs ik slechts op de recent weer opgelaaide discussie over de groei van het Gemeentefonds. Door koppeling hiervan aan de groei van het nationaal inkomen zou het niveau van de gemeentelijke inkomsten veel beter zijn gewaarborgd.

Mr. I Bakker

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen