BELANGENVERSTRENGELING BIJ RAADSLEDEN

De integriteit van het openbaar bestuur staat tegenwoordig in de schijnwerpers van de publieke belangstelling. Het gaat daarbij om de integriteit van zowel de besluitvornners als de besluitvorming. Naar aanleiding van een recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State willen we hier aandacht schenken aan één specifiek aspect van dit thema. Het betreft de vraag wanneer een raadslid zich als vertegenwoordiger in de zin van artikel 28, eerste lid, aanhef en onder a, van de Gemeentewet van stemming dient te onthouden.

CONTEXT

Voor alle duidelijkheid geven we eerst een schets van de context. De artikelen 27 en 28 van de Gemeentewet hebben betrekking op de besluitvorming in de gemeenteraad. Volgens artikel 27 stemmen de leden van de raad zonder last. Hiermee wordt de onafhankelijkheid van het raadslid tot uitdrukking gebracht, in artikel 28 wordt omschreven wanneer een raadslid zich in een concreet geval van de stemming dient te onthouden. Dit is het geval in twee situaties. In de eerste plaats wanneer het een aangelegenheid betreft die hem rechtstreeks of middellijk persoonlijk aangaat, dan wel waarbij het raadslid als vertegenwoordiger is betrokken. In de tweede plaats indien de stemming over de vaststelling of goedkeuring van de rekening van een lichaam gaat en het raadslid rekenplichtig is aan of tot het bestuur van dot lichaam behoort.

De bedoeling van artikel 28 is de zuiverheid van de besluitvorming in de raad te bevorderen. De deelname aan de stemming wordt daarom beperkt in gevallen waarin van een belangenverstrengeling sprake zou kunnen zijn. Van een belangenverstrengeling is dus onder meer sprake bij zaken, waarbij een raadslid als vertegenwoordiger is betrokken. Het begrip "vertegenwoordiger" is een begrip uit het burgerlijk recht. Oppenheim zegt dan ook in zijn standaardwerk over het gemeenterecht dot "de wetgever dacht aan gelastigden in burgerrechterlijken zin, niet aan dragers van een publieken last".' Tegen die achtergrond vallen de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden en de in dat verband ingestelde openbare lichamen buiten het bereik van het verbod in dit artikel.

UITSPRAAK RAAD VAN STATE

Op 20 februari 1998 deed de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak in een zaak die bekend is onder de naam "Simpelveld".'^ Centraal in deze zaak stond een besluit van de gemeenteraad van Simpelveld dat het voornemen bevatte een overeenkomst aan te gaan met de Vereniging Koninklijke Philharmonie (hierna: de vereniging). De overeenkomst had betrekking op de bouw van een cultureel centrum, waaraan de gemeente tot een maximum van ƒ 325.000, - zou bijdragen. De voorzitter van deze vereniging, die nauw bij de onderhandelingen met de gemeente betrokken was geweest, was tevens raadslid. Hij had in de desbetreffende raadsvergadering meegestemd; sterker nog, zijn stem was doorslaggevend geweest.

Dit besluit van de gemeenteraad was bij koninklijk besluit vernietigc. voor zover het betrekking had op het aangaan van bedoelde overee v komst.'^ Volgens de Kroon was he* besluit van de gemeenteraad namt lijk in strijd met artikel 28 van de Gemeentewet. Het betrokken raad - lid, de genoemde vereniging en d^r gemeente Simpelveld (hierna: app'.llanten) tekenden bezwaar aan tegen dit vernietigingsbesluit. Deze bezwaren werden echter door de Kroon ongegrond verklaard. Verve - gens gingen appellanten in beroer bij de Afdeling bestuursrechtspracvan de Raad van State.

SCHIJN IS NIET BEPALEND

De Afdeling merkte allereerst op d 't het raadslid door zijn handelen er door het deelnemen aan de stemming over de desbetreffende aanc; legenheid ten minste de schijn var belangenverstrengeling had gewe " Dat is echter op zichzelf onvoldoe - de om tot de slotsom te komen da* het raadsbesluit wegens strijd met artikel 28, eerste lid, aanhef en or der a, van de Gemeentewet dient e worden vernietigd. Vastgesteld moest worden of het raadslid doe zijn handelen op zodanige wijze r.\\ deze aangelegenheid betrokken was geweest dat hij diende te wc den aangemerkt als vertegenwoordiger van de hierboven genoemde vereniging en zich om die reden had moeten onthouden van stemming.

Bij de beantwoording van die vraog ging de Afdeling uitgebreid in op de wetsgeschiedenis van artikel 28, ; erste lid, aanhef en onder a, van Je Gemeentewet. Geconcludeerd .vordt dat met de term "vertegenvoordiger" in genoemd artikelonderdeel geen wezenlijk andere innoud is bedoeld don met de eerder gebruikte aanduidingen "gelastigden" respectievelijk "gemachtigde" en dat, voorzover deze termen elkaar niet geheel dekken, voor de uitleg van het begrip "vertegenv/oordiger" aansluiting dient te worden gezocht bij de betekenis hier- -on in het burgerlijk recht.

e Afdeling probeert hiermee de /entuele betekenisverschillen van .; diverse begrippen weg te poëten. Reeds in een eerder stadium '; d Brederveld namelijk aangege- ; n dot er wel degelijk sprake is -an verschil in betekenis.'^ Volgens im is er in de trits "gelastigden, ernachtigde en vertegenwoordi- , ', '" sprake van een verwatering ^an betekenis. Een "gelastigde" was iemand: hij had een last waarvan hij zich moest kwijten. Een "ge- ..^achfigde" was al minder; een ge- .""achtigde mag iets, maar moet r-ets. Een "vertegenwoordiger" is kleurloos. Volgens de Afdeling kan het probleem van het betekenisverschil worden opgelost door een civielrechtelijke interpretatie van het begrip "vertegenwoordiger".

BEPERKTE UITLEG

De Afdeling gaat nog een stap verder. Zij heeft bij haar oordeel betrokken dat artikel 28, eerste lid, van de Gemeentewet een inbreuk maakt op het fundamentele recht vc-i leden van een gemeenteraad c^'i aan een stemming deel te ner"-n. Een dergelijke bepaling dient vo gens de Afdeling strikt te worden L'tqelegd. "Ten behoeve van een zo c. gehinderd mogelijk functioneren von een vertegenwoordigend licnaam, is de afdeling verder van oo'-deel dat voor beantwoording ven de vraag wanneer het maken van een dergelijke inbreuk in de rede iigt, objectieve criteria dienen te g'i'den, welke zoveel mogelijk op eenduidige wijze op een concreet geval kunnen worden toegepast." Een ruimere uitleg van het begrip "vertegenwoordiger"'^ zou, "met name in kleinere gemeenten, kunnen leiden tot min of meer frequent terugkerende inperkingen van het stemrecht van leden van de gemeenteraad die tevens bestuurslid zijn van een privaatrechtelijke rechtspersoon en die zich in die hoedanig­ heid bezig houden met aangelegenheden die tevens in een raadsvergadering onderwerp van stemming kunnen uitmaken". Bij een dergelijke ruimere uitleg ontbreekt volgens de Afdeling, een objectief, in de praktijk goed hanteerbaar criterium.

AANSLUITING BURGERLIJK RECHT

Wat de aansluiting bij het burgerlijk recht betreft is voor verenigingen de in artikel 2: 45 van het Burgerlijk Wetboek [BW] neergelegde regeling inzake de vertegenwoordigingsbevoegdheid van belang. In het eerste lid van dit artikel wordt bepaald dat het bestuur de vereniging vertegenwoordigt, voorzover uit de wet niet anders voortvloeit. Ingevolge het tweede lid van genoemd artikel kunnen de statuten de bevoegdheid tot vertegenwoordiging bovendien toekennen aan één of meer bestuurders. Zij kunnen bepalen dat een bestuurder de vereniging slechts met medewerking van één of meer anderen mag vertegenwoordigen,

in de statuten van genoemde vereniging was de bepaling opgenomen dat de vereniging wordt vertegenwoordigd hetzij door de voorzitter en de secretaris; hetzij door de voorzitter en de penningmeester; hetzij door de secretaris en de penningmeester. De Afdeling komt op grond daarvan tot de conclusie dot het raadslid, in zijn hoedanigheid van alleen handelend voorzitter niet rechtstreeks kan binden in civielrechtelijke zin. Daarvoor is medewerking nodig van hetzij de secretaris, hetzij de penningmeester. Tegen die achtergrond is de Afdeling van oordeel dot het raadslid niet kan worden aangemerkt als vertegenwoordiger van de vereniging in de zin van artikel 28, eerste lid, aanhef en onder o, van de Gemeentewet. Daarom heeft de Afdeling het besluit van de Kroon wegens strijd dit artikel van de Gemeentewet vernietigd.

RECHTSVORM EN STATUTEN

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft met deze uitspraak een duidelijk afbakening gegeven van de contouren van het begrip "vertegenwoordiger" in artikel 28 van de Gemeentewet. Daarbij speelt de rechtsvorm en de statuten van de organisatie een belangrijke rol. Bij een vereniging of stichting volgens de wet alleen het gehele bestuur verte­ genwoordigingsbevoegd, tenzij in de statuten is opgenomen dot één of meer bestuursleden bevoegd zijn."-* Slechts wanneer een raadslid, in zijn hoedanigheid van bestuurslid van een vereniging of stichting in de statuten alleen de vereniging of stichting kan vertegenwoordigen, dient hij zich in de gemeenteraad van stemming te onthouden bij aangelegen waarbij hij ook als bestuurslid is betrokken.

Bij vennootschappen ligt de zaak in feite precies omgekeerd. Bij een vennootschap is namelijk niet alleen het bestuur als zodanig vertegenwooridigingsbevoegd, maar tevens iedere bestuurder afzonderlijk, tenzij de statuten anders bepalen.7 In die gevallen dient een betrokken raadslid zich dus in de regel van stemming te onthouden, tenzij in de statuten is bepaald dot hij alleen niet vertegenwoordigingsbevoegd is. Voor alle duidelijkheid moet erop worden gewezen dat de Raad van State zich over een dergelijk geval niet heeft uitgesproken.

Deze op rechtsvorm en stotuten gebaseerde afbakening is een aansprekende benadering. Het sluit ook het best aan bij het oorspronkelijk in de gemeentewet gebruikte begrip "lastgeving". Van belangenverstrengeling is slechts sprake wanneer een raadslid als bestuurslid/bestuurder de bevoegdheid heeft zonder medewerking van andere bestuursleden/bestuurders de rechtspersoon te binden.

mr. A. Weggeman

1. J Oppenheim, Het Nederhndsche Gemeenterecht, Haarlem, 1928, deel I, biz. 267-268- 2- Op dit moment is deze uitspraak (no. E04.96.0491} nog niet in zijn geheet gepubliceerd, een korte samenvatfing is opgenomen in Administratiefrechtelijke Beslissingen rechtspraak bestuursrecht 1998, 170 (AB-kort21 maart 1998). 3. Koninklijk besluit van 19 december 1995, Stb. 1996, nr.22. 4 E. Brederveld, "Verboden deelneming aan stemming in de raadsvergadering", in: de Gemeentestem 1996, 7032, bIz. 269-274. 5. Zoals door de Kroon wordt voorgestaan in het hiervoor genoemde koninklijke besluit. 6- Voor stichtingen is dit bepaald in artikel 2: 292 ew 7. Zie artikel 2: 130 BW (voor naamloze vennootschappen] en artikel 2.240 BW {voor besloten vennootschappen).

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen