Dualisme versus monisme

Klip De steeds terugkerende discussie over de meest wenselijke inrichting van het openbaar bestuur, i.e. de organisatie van de gemeente en de provincie als lokale overheden, is een nieuv/e weg ingeslagen. In de achterliggende decennia is er een overvloed geweest aan ideeën en plannen om de provinciale en gemeentelijke bestuurslaag te reorganiseren. Gewezen kan worden op plannen, waarvan een deel (gelukkig) al weer van tafel is; verkleining van provincies, regiovorming, schaalvergroting op gemeentelijk niveau, vorming van landsdelen, instellen van stadsprovincies, etc. De aanleiding tot deze voortdurende discussie wordt gevormd door de zorg over de te grote kloof tussen bestuurden en hun bestuur. Hoewel die aanleiding helder is, en ook algemeen erkend wordt, is het in veel gevallen niet eenvoudig om een verband te ontdekken tussen de geopperde plannen en de bestuurlijke problemen die men dacht en denkt op te lossen. Te dikwijls leek het erop dat men een oplossing voorhanden had waarvoor men een passend probleem zocht. Die praktijk signaleert ook prof. mr. D.J. Elzinga, in een artikel in de Gemeentestem (nr. 71 13) waarin hij o.m. opmerkt: "Er bestaat in ons land nog weleens de neiging om oplossingen te vinden voor niet of nauwelijks bestaande problemen". Bij die opmerking wil ik aansluiten waarbij ik vervolgens meteen de vraag wil stellen of deze klip in de huidige discussie over duolisering voldoende vermeden wordt.

'Huis van Thorbecke' Een nieuwe weg ingeslagen? Naar mijn gevoel is daarvan sprake, in die zin dat voorheen het 'Huis van Thorbecke' eigenlijk niet principieel ter discussie stond, terwijl dat nu wel het geval is. De uitgangspunten van Thorbecke's stelsel zijn bekend; een monistisch systeem voor de gemeentelijke en provinciale bestuurslaag en een dualistisch stelsel tussen regering en volksvertegenwoordiging. Kenmerkend voor het monistisch stelsel is dat de gemeenteraad c.q. provinciale staten aan het hoofd staan van resp. de gemeente en de provincie. Roods- en statenleden zijn zowel bestuurder als volks-­ vertegenwoordiger. Daarbij wordt het dagelijks bestuur, resp. wethouders en gede­-

puteerden uit en door de rood of de staten gekozen. Dit bestuurlijk principe stoot thans uitdrukkelijk ter discus­-

sie en het monumentale (liberale) bouwwerk van Thorbecke

zal, alles wijst daarop ingrijpend verbouwd worden.

Principieel is dat op zich niet on denkbaar of verwerpelijk, hoewel ik het een opmerkelijke zaak vind dat deze discussie, met hoogstwaarschijnlijk zeer ingrijpende gevolgen voor de structuur van de lokale overheden, niet gestart is met een publieke behandeling van de vraag of duolisering dè oplossing is c.q. een oplossing zou kunnen zijn voor de gesignaleerde problemen; problemen die iedere gemeentelijke of provinciale bestuurder min of meer herkent en in zekere mate erkent. In de beslotenheid van de opstelling van het regeerakkoord "Paars II" is eenvoudig bepaald dot dualisering moet.

De vraag was alleen: Hoe?

Herkenbaar bestuur Over die vraag heeft de staatscommissie "Dualisme en lokale overheden", onder voorzitterschap van prof. mr. D.J. Elzinga, hoogleraar staatsrecht aan de Universiteit van Groningen (in het vervolg aangeduid als de commissie-Elzingo of eenvoudig als de commissie) een uitvoerig en gedegen rapport uitgebracht. Omdat deze commissie zich in hoofdzaak beperkte tot de positie van de gemeente hebben de heren dr.J.A.van Kemenode, Commissaris van de Koningin (CvdK) in Noord-Holland en voorzitter van het Interprovinciaal Overleg (IPO) en drs. C.J.N. Versteden, griffier van Provinciale Staten van Noord-Holland, op persoonlijke titel een not uitgebracht onder de titel Herkenbaar Bestuur. Deze nota omarmt zeer stellig een dualistisch stelsel co provinciaal niveau. Mede door d^ tijdsdruk is deze nota niet in alle provincies in discussie geweest. Sommige provinciebesturen wilde geen standpunt innemen, onderer zoals de provincie Zeeland, formi leerden een voorlopig standpunt e i slechts enkele provincies schaard? zich achter Herkenbaar bestuur. [ it resulteerde erin dat het algemeen bestuur van het IPO in hoor verge dering van 23 december 1999, f grote en onverholen spijt van haa voorzitter, dr. van Kemenode, het goede besluit genomen heeft om geen standpunt in te nemen alvorens het rapport van de commissi Elzinga verschenen was. Een verstandig besluit, want het is evider dot aanpassingen in de gemeente \- ke bestuursstructuur ook gevolgen moeten hebben voor de provincie In een bijlage (Annex) gaat de cc - missie-Elzingo in op duolisering v i het provinciaal bestuur. De terecht; conclusie is dat er grote gelijkenis s tussen de formele inrichting van h gemeente- en het provinciebestuu' en dot ook de problemen vergelijiboor zijn. Daarom acht ik het eer goede zaak dot de commissie oof de concrete aanbevelingen uit He • kenbaar Bestuur samenvattend in hoor rapportage betrokken heeft. Daarbij merkt de commissie-Elzinca op dot in de 'provinciale' nota Ij veel voorstellen verwerkt zijn die niets met dualisering te maken heb- ben; 2) de verordenende bevoegdheden gedeeld w/orden tussen Gedeputeerde en Prov: naa\e Staten (afwijkend van het advies vcjn de commissie voor het gemeentelijk niveau); 3) Gedeputeer- 03 Staten het recht nioeten krijgen om Provinciale Staten te ontbi'^iden (eveneens tegengesteld aan de adviezen betreffende de gemeente) en 4) de voorgestelde aanstellingswijze van de CvdK sterk afwijkt van de gedachten van de com-

missie inzake de burgemeester. Hoewel de opstellers van Herkenbaar Bestuur betogen dat hun standpunten op een drietal punten niet correct door de commissie zijn weergegeven (IPO Nieuwsbrief, 10 t • 'uari 2000) lijkt het me voor de z iverheid en helderheid van de discessie beter om, met alle waarder ] voor de inzet en creativiteit van d opstellers van Herkenbaar Bestuur, deze nota als afgedaan te beschouwen en de discussie voor zowal het gemeentelijk als provinciaal niveau te voeren aan de hand van de rapportage van de commissie-Elzinga.

Ee: i viertal hoofdproblemen D: i pleidooi om zowel voor de gemeente als voor de provincie de diset -iie te voeren aan de hand van fi' rapport van deze commissie bete nt niet dat ik alle conclusies en ac bevelingen onverkort zou willen ov nemen. Zowel bij de uitwerking vc de probleemstelling als bij de ac oevelingen zijn er kanttekeninge te plaatsen. Hier en daar vraag ik • e zelfs, met gepaste be-• heidenheid gezien de grote desKundigheid van de commissie-ElzinrjQ, af of ook deze commissie om, omen is aan het, door haar eigen voorzitter gesignaleerde, gevaar om oplossingen aan te dragen voor niet af nauwelijks bestaande prcilemen. De commissie onderkent 4 hoofdproblemen.

1.Positie politieke partijen

Er wordt verwezen naar de moeilijke positie van de politieke partijen Wat zich o.a. vertaalt in afnemende ledenaantallen en dalende opkomstf^'ifers bij met name raads- en vooral statenverkiezingen. De vinger wordt gelegd bij de "afnemende profilering van de politieke partijen". Ziet de burger nog voldoende onderscheid tussen de programma's van de verschillende partijen? En is de huidige kiezer nog geïnteresseerd in het principiële fundament, voor zover nog herkenbaar, van zo'n programma? De commissie-Elzinga realiseert zich deze problematiek terdege. Het is echter zeer de vraag of met de aanbeveling om met een "vernieuwingsimpuls lokaal politiek stelsel" deze impasse te doorbreken de ernst van dit probleem voldoende onderkend wordt. De levensbeschouwelijke en maatschappelijke achtergronden van dit probleem zoals individualisme, materialisme, pragmatisme en niet in het minst het afschudden van godsdienstige en/of levensbeschouwelijke bindingen zijn zo diep ingedrongen in onze moderne maatschappij dat het erg optimistisch is om te denken in een periode van vier jaar met een "substantieel" budget een begin van een cultuurverandering te kunnen bewerkstelligen. Daarnaast rijst de vraag welke cultuur men don wel wenselijk acht. Als dat gezocht zou worden in een wederkeer tot Gods Woord en zijn heilzame wetten zal elke SGP'er deze "vernieuwingsimpuls" van harte willen steunen, want de geschetste problemen zijn actueel.

2. Dualistische praktijk

Ondanks de formele monistische structuur is de praktijk dualistisch. Dit verschil tussen theorie en praktijk is, zo betoogt men, uiterst verwarrend. Sprekend vanuit een meer dan 25 jarige ervaring als bestuurder/volksvertegenwoordiger (hetgeen op zich geen garantie voor deskundigheid inhoudt) herken ik die analyse, moor ik heb dit zelf nooit als een werkelijk probleem ervaren. Nog belangrijker is dat ik ook nooit heb gehoord of gemerkt dot de burger dit als verwarrend of onbegrijpelijk ervaart, laat staan zich daarom van de lokale politiek afwendt. Een mistig obstakel in deze discussie is bovendien dot noch puur monisme, noch puur dualisme in Nederland in de bestuurlijke praktijk bestaat èn, naar mijn mening, ook met deze aanbevelingen niet bereikt zal worden. Er zou gewezen kunnen worden op dichtgetimmerde regeerakkoorden. Torentjes-overleg of, zeer recent, op de discussie in de Tweede Kamer over de gemeentelijke herindeling in Overijssel. Was dat een voorbeeld van dualisme dat voor lokale overheden zo wenselijk wordt geacht? Hiermee wil ik niet beweren dat er in de huidige situatie geen verbeteringen mogelijk of zelfs nodig zouden zijn; die worden door de commissie uitvoerig toegelicht. De euforie over een duaal stelsel als dè oplossing voor zowat alle bestuurlijke problemen bekijk ik echter met enige reserves. Dot wordt niet in de laatste plaats veroorzaakt door het feit dat rechtstreeks gekozen raadsen statenleden hun functie als bestuurder verliezen waardoor, naar mijn stellige overtuiging, de afstand tussen bestuur en bestuurden eerder groter dan kleiner wordt. Het bestuurlijk primaat van de gemeenteraad c.q. provinciale staten wordt, hoe men ook redeneert, beëindigd, terwijl de inkt van wijzigingen in de gemeente- en provinciewet, die juist gericht waren op versterking van de positie van de raad c.q. de staten nauwelijks is opgedroogd. Weliswaar komt de commissie-Elzinga met een aantal voorstellen (zoals het instellen van een rekenkamer) om de controlerende functie van raden en staten meer inhoud te geven. Ook de eindverantwoordelijkheid wenst men bij de raad c.q. de staten te houden. Het goede in de aanbevelingen weegt, mijns inziens, niet op tegen de principiële inkrimping van de bevoegdheden van de raad, terwijl het daarnaast de grote vraag is of hierdoor in de praktijk wèl helderheid en duidelijkheid verschaft zal worden. Graag zou ik de vraag beantwoord hebben gezien óf en hoe de gesignaleerde hoofdproblemen binnen het huidige monistische stelsel opgelost zouden kunnen worden. Heiaas lag dat buiten de opdracht van de commissie.

3. Onvlechting college van B& W raad; college van GS-staten

De verhouding tussen resp. het college van B& W en de raad en het college van GS en de staten is niet duidelijk en helder. Formeel zijn beide colleges niets meer en niets minder dan een dagelijks bestuur. De praktijk is inderdaad dat colleges opereren als een soort regering en dat raden en staten, overladen met nota's, rapporten en dergelijke stukken achter de feiten aanlopen en het onvoldoende op kunnen nemen tegen een college dat bovendien kan steunen op een ambtelijk apparaat. Ook in deze is de analyse van de staatscommissie helder, duidelijk en actueel. De commissie stelt voor om de dualistische praktijk te formaliseren door tot een ontvlechting te komen tussen resp. wethouders en raadsleden, gedeputeerden en statenleden. Wordt ook hier niet teveel verwacht van een aanpassing van de structuur, terwijl ook bij deze problematiek de bestuurscultuur een zeer grote rol speelt. Ergens in de rapportage las ik dat ook raads- c.q. statenleden ambtelijke bijstand zouden moeten kunnen krijgen. Dat is in de gemeente- en provinciewet al jaren geregeld! Voorts zou ik kunnen wijzen op discussies in de staten van Zeeland waarbij leden van collegepartijen hun gewijzigde inzichten niet konden omzetten in een ander standpunt wegens binding aan een gedetailleerd collegeprogram. En welk beletsel is er onder het huidige regi­ me om raadsleden en statenleden op te laten treden als commissievoorzitter of vroegtijdig (b.v. in commissieverband) bij de beleidsvoorbereiding te betrekken? Ook dit is een kwestie van cultuur (en van het omgaan met macht door collegepartijen die monisme en dualisme aan de laars lappen). Ik ontken niet dat de beoogde ontvlechting tot meer duidelijkheid kan leiden, maar wat is de keerzijde van deze medaille?

Bij voorstellen om wethouders en gedeputeerden niet langer roods- of statenlid te laten zijn kon ik me nog iets indenken, hoewel ik grote moeite heb met deze 'extra bonus' op de verkiezingsuitslag. Hiertegen kan worden ingebracht dat dit op landelijk niveau ook zo werkt, maar in de provinciale en gemeentelijke getalsverhoudingen kan dit een behoorlijke scheefgroei geven. Ik geef een concreet voorbeeld. In Zeeland zou dat in 1 999 betekend hebben dat de PvdA, waarvoor de kiezers acht zetels meer dan voldoende vonden, overbedeeld wordt met twee gedeputeerden en bovendien de fractie nog eens mag aanvullen tot acht leden. Veel burgers begrepen, op basis van de verkiezingsuitslag, de redelijkheid van twee PvdA-gedeputeerden nu al niet. Het 'nieuwe' systeem zal op dit punt weinig duidelijkheid toevoegen. Zoals gezegd kan ik me, met alle geuite bedenkingen, deze vorm van ontvlechting nog enigszins voorstellen, maar de gedachten om zulke bestuurders van buiten raden of staten te benoemen acht ik volstrekt verwerpelijk. De burger wordt hierdoor op nog grotere afstand gezet. Zonder te vervallen in een pleidooi voor versterking van de volkssoevereiniteit mogen er vraagtekens geplaatst worden bij de democratische legitimiteit van deze toekomstige bestuurders. Met name bij de rekrutering (advertenties? ) van dagelijkse bestuurders van buiten raden en staten zet ik grote vraagtekens. In plaats van bestuurders/volksvertegenwoordigers, en indirect ook zijn dagelijks bestuurders, kiest de burger nu alleen nog volksvertegenwoordigers, die het als parttime-amoteur-politici moeten opnemen tegen fulltime-beroepsbestuurders. Wat zal er dan in de praktijk terecht komen van de goede en waardevolle aanbevelingen over de mate van gemeentelijke en provinciale beleidsvrijheid en de eindverantwoordelijkheid van de raad c.q. de stoten? 4. Benoeming burgemeester De wijze van benoeming van de burgemeester neemt in het rappe : van de commissie-Elzinga een op vallende plaats in. De commissie komt met meerderheids- en minde - heidsstandpunten. De meerderheid wenst een experiment met de gel< > zen burgemeester. Daarvoor is e n- ter een herziening van de Grond /et nodig. Daarom kiest die meerder heid voor een oplossing op korte termijn, waarvoor geen tijdroven e grondwetswijziging nodig is, en voor een ingrijpender procedure p langere termijn (hierop zal ik nie verder ingaan). Voor de korte ter mijn adviseert de meerderheid ee t enkelvoudige aanbeveling aan dt Minister waarbij in gemeenten m't meer dan 50.000 inwoners de b r- gers vooraf kunnen kiezen tusser drie kandidaten. De winnaar kor dan op de enkelvoudige aanbev ling. Het minderheidsstandpunt k jst voor handhaving van de huidige praktijk, namelijk voor een kroor e- noeming op basis van een meer\ u- dige aanbeveling, een stondpun' waarbij elke SGP'er, denk ik, zie kon aansluiten, ook als het gaat n de benoeming van een CvdK. Ine 3- wijden fluisteren dot in die aanbt e- ling van de meerderheid (een en i'ivoudige aanbeveling) het wisselc ild ligt voor het verzilveren van een aantal van andere voorstellen. Ef e- le aanbevelingen van de commis e over de positie en taak van de bi - gemeester, die m.i. inziens ook c I- den voor de CvdK, zou ik dubbe willen onderstrepen. Behortensw; jrdige opmerkingen worden gema < t over de noodzakelijke versterkin van hun positie, het toekennen v-, coördinerende bevoegdheden or het collegebeleid te bewaken en een procesrol bij de totstandkom g van het collegeprogram. Deze at i- bevelingen verdienen zeker onze aandacht en steun.

Afronding Concluderend wil ik afsluiten mei de opmerking dot, ondanks scherpe analyses en onderbouwde aanbt-elingen, ook voor de commissie-Elzinga geldt dat niet alle veranderingen verbeteringen zijn. Als SGP'ers doen we er goed aan om over di rapport tijdig en grondig te discussiëren.

W. Kolijn Terneuzen

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen