Tweede Kamer · Laatste hand aan troonrede

Hoewel de derde dinsdag van september nog ver weg lijkt, kun je er gerust van uitgaan dat premier Balkenende al bezig is met de troonrede. Als er écht aanleiding toe is kan de tekst tot het laatste moment, dus zeg op de ochtend van Prinsjesdag zelf nog worden aangepast, maar de voorbereiding van de troonrede begint medio augustus. Die betrekkelijk lange voorbereidingstijd is nodig omdat de troonrede een co-productie is. Naast de minister-president hebben bijvoorbeeld ook de overige ministers en koningin Beatrix hun inbreng bij het opstellen van dit belangrijke staatsstuk.

Bedrogen

Wie precies wil weten hoe de troonrede wordt opgesteld en denkt daar de Grondwet even op na te kunnen slaan, komt bedrogen uit. Er is in onze hoogste nationale wet slechts één bepaling die betrekking heeft op Prinsjesdag. Het is artikel 65, dat luidt: "Jaarlijks op de derde dinsdag van september of op een bij de wet te bepalen eerder tijdstip wordt door of namens de Koning in een verenigde vergadering van de Staten-Generaal een uiteenzetting van het door de regering te voeren beleid gegeven."

Dit artikel biedt weinig houvast. Het woord troonrede komt er zelfs niet eens in voor Er wordt slechts gerept over "een uiteenzetting van het door de regering te voeren beleid." Wanneer? Op de derde dinsdag van september - of eerder.Waar? In een vergadering van eerste en Tweede Kamer samen. Maar antwoord op de vraag wie de troonrede schrijft, geeft artikel 65 niet, of het moest de zinsnede zijn dat de uiteenzetting van het regeringsbeleid wordt gegeven "door of namens de Koning." Deze formulering wekt, evenals het woord troonrede, de indruk dat ons staatshoofd zelf achter haar secretaire kruipt om de tekst van de troonrede op te stellen of te dicteren.

Historisch bezien klopt dat. De eerste Oranje-koning, Willem I (koning van 1814 tot 1840) schreef zijn eigen troonredes. Dan praten we over pakweg de eerste helft van de 19'' eeuw, een tijdperk waarin de staatkundige verhoudingen uiteraard heel wat anders lagen dan tegenwoordig. De koning kon toen nog een persoonlijk stempel drukken op de regering van het Koninkrijk. Er waren wel ministers (vergeleken met nu trouwens beduidend minder!), maar hun zeggenschap en invloed was gering. Ze konden nog met recht 'dienaren van de Kroon' worden genoemd (waarbij met'Kroon' nog écht de koning in hoogsteigen persoon werd bedoeld), zoals Willem I niet zonder grond be­ stempeld kon worden als een 'verlichtdespoot'.

Aanspraak

Deze verhouding weerspiegelde zich in de wijze waarop de troonrede, toen nog 'plechtige Aanspraak' geheten, tot stand kwam. In de eerste jaren van zijn koningschap liet de koning in de kabinetsraad (waarvan hij zelf voorzitter was) de geheel door hemzelf samengestelde ontwerp-aanspraak voorlezen. De goedkeuring door de ministers was, behoudens "eenige geringe veranderingen" die werden aangebracht, verder een formaliteit. Inhoudelijk kwamen de 'hoofden der departementen van algemeen bestuur' (de oude benaming voor ministers) er hoegenaamd niet aan te pas.

In 1819 veranderde deze procedure iets. De vernieuwing bestond daarin dat de koning alvorens hij zijn ontwerprede ging schrijven, eerst het verzoek aan de ministers deed om hem suggesties te doen inzake "aangelegenheden onder hun departementale zorgen of bemoeienissen vallende." Conform de aanwijzingen van de vorst stelde de Secretaris van Staat (een van de hoogste ambtenaren in die tijd), mede aan de hand van de punten die de ministers hadden ingeleverd, een eerste ontwerp vast. Op dat ontwerp mochten in de kabinetsraad later nog wel op- en aanmerkingen worden gemaakt, maar slechts in de marge.

Deze gang van zaken werd in 1834 opnieuw tegen het licht gehouden, met als gevolg dat de ministers nog ietsje meer ruimte werd gegund voor een eigen inhoudelijke inbreng. Op drie momenten tijdens de voorbereidingsfase van de troonrede konden en mochten zij hun wensen kenbaar maken: bij het inzenden van de eigen suggesties, daarna in een schriftelijk rondje om de ontwerptekst bij te stellen, én bij de laatste bespreking van het ontwerp in de vergadering van de koning met 'zijn' ministers. Uit de notulen blijkt dat koning Willem I zelfs redelijk welwillend wasals de heren ministers opmerkingenmaakten.

De eerste periode van ons Koninkrijk overziend, kan de conclusie niet anders zijn dan dat tot het midden van de 19* eeuw de troonrede, op enkele ondergeschikte punten na, bijna volledig het werk was van de koning. De troonrede bevatte, zoals iemand schreef, "de zienswijze en woorden van de persoon des Konings." De aflossing van de wacht in 1840, toen Willem I afstand deed van het koningschap en werd opgevolgd door zijn zoon Willem 11, veranderde daar niets aan.Tijdens één van de discussies in de ministerraad kon Willem 11 dan ook met recht en reden zeggen: "... 't is Mijne rede, niet die der Ministers." Een opvatting die door laatstgenoemden werd onderschreven.

Ultra

Een cruciaal jaar voor de Nederlandse staatsinrichting en de constitutionele verhoudingen was en is 1848, toen in diverse Europese landen revolutie uitbrak. Al sinds 1840 was van liberale zijde druk uitgeoefend op Willem II om over te gaan tot staatkundige hervormingen en bestuurlijke vernieuwing. Die druk resulteerde, mede omdat men bang was dat de revolutie die elders in Europa was uitgebroken naar Nederland zou overslaan, in 1848 in een ingrijpende herziening van de Grondwet. Met deze wijziging werden in feite de grondslagen gelegd voor een geheel nieuw staatkundig bestel. Koning Willem II telde z'n knopen en ging na aanvankelijk nog wat te hebben tegengesputterd, in één nacht om van 'ultraconservatief' naar 'ultra-liberaal'.

Eén van de belangrijkste nieuwigheden was de invoering van de koninklijke onschendbaarheid en, als keerzijde daarvan, de ministeriële verantwoordelijkheid. Dat betekende dat de ministers voortaan in de Tweede Kamer ter verantwoording zouden kunnen worden geroepen voor alle regeerdaden, inclusief het doen en laten van de koning. Deze ontwikkeling had natuurlijk gevolgen voor de totstandkoming van de troonrede.Van nu af aan lag het zwaartepunt namelijk onherroepelijk en onmiskenbaar bij de ministers, die er in de Tweede Kamer immers op konden worden bevraagd.

Dat bleek al direct bij de opstelling van de eerste troonrede onder het nieuwe bewind van de grote liberale staatsman en eerste minister Thorbecke. Het initiatief tot het opstellen van de troonrede ging dit keer niet uit van de vorst, maar van de ministers. Op verzoek van de voorzitter van de ministerraad, Thorbecke dus, leverden zijn collega-ministers de gebruikelijke bouwstenen niet in bij Willem III (die in 1849 zijn plotseling overleden vader was opgevolgd), maar bij hemzelf. Na een vergadering over de ingebrachte punten, werd besloten dat twee ministers een eerste ontwerp zouden maken. Pas daarna, en ook nog eens nadat de ministers er nog een keer over hadden vergaderd, kreeg de koning het stuk onder ogen. Deze mocht -zo hoffelijk was men wel- naar aanleiding van het concept opmerkingen maken, maar het laatste woord was nu aan het kabinet. De rollen waren dus omgedraaid - voorgoed, want in principe loopt het tot op de dag van vandaag nét zo.

Strubbelingen

Zonder strubbelingen verliep deze omschakeling echter niet. Koning Willem III was er ook de man niet naar om zich zonder slag of stoot over te geven. Meer dan eens, zeker in de beginjaren na zijn troonsbestijging, trachtte hij zijn zin door te drukken. En als het hem dan niet lukte om eigen passages in de troonrede te krijgen, dan lukte het soms nog wel om met het rode potlood hem onwelgevallige passages gewoon te schrappen. Dat zich dat af en toe ontlaadde in kortsluiting tussen hof en Binnenhof, moge duidelijk zijn.Trouwens, bij tijd en wijle vond vorst Willem (en vonden zijn opvolgsters) bij de bewindslieden ook wel degelijk een willig oor voor hun wensen.Veel hing daarbij af van de kleur van het kabinet en de inschikkelijkheid van de minister-president.

In 1884 verzette koning Willem III zich tegen een passage in de ontwerptroonrede waarin een grondwetsherziening werd aangekondigd. De boodschapper van dit slechte nieuws was de Directeur van het Kabinet des Konings, die aan eerste minister Heemskerk schreef dat de vorst weliswaar akkoord ging met de troonrede, "doch uitdrukkelijk verlangt dat daarin de voorlaatste alinea betreffende de Grondwetsherziening vervalle." De voorzitter van de mi­ nisterraad, mr. J. Heemskerk Azn., conservatief in hart en nieren, willigde de wens van de koning onmiddellijk in.

Genadigiijk hersteld

Anders verliep het conflict tussen minister-president Abraham Kuyperen koningin Wilhelmina. Die twee mannetjesputters lagen elkaar niet. In 1902 kwamen de verhoudingen op scherp te staan toen er een hooglopende ruzie ontstond tussen de kapitein en de stuurman op het Schip van Staat. Inzet was een passage in de troonrede waarin 'Abraham de Geweldige' een toespeling maakte op de miskraam die Wilhelmina kort daarvoor had gehad. Wilhelmina nam er -terecht- aanstoot aan, temeer omdat slechts weinigen af wisten van de ware aard van haar'ziekte'. Uiteindelijk rolde er een afgezwakte, maar nog steeds volop Kuyperiaanse volzin uit de bus: "Uit ernstige krankheid genadigiijk hersteld en door de liefde Mij betoond te inniger aan mijn volk verbonden, ben Ik in Uw midden verschenen om ook nu in persoon de nieuwe zitting der Staten-Generaal te openen."

In 1917 drong Wilhelmina eveneens aan op bijstelling. Het neutrale Nederland liep op dat moment spitsroeden temidden van de om ons heen oorlogvoeren­ de volkeren. Na een gesprek over de concept-tekst met minister Lely van Waterstaat, werd de tekst die het kabinet in gedachten had iets pregnanter geformuleerd. Hier volgen ze (de amendenten-Wilhelmina zijn cursief gedrukt): "Gij (bedoeld is de Staten-Generaal - MdB) zult Uw volle aandacht kunnen wijden aan de vragen die de oorlogstoestand en de voorbereiding voor een krachtige ontwikkel'mg van ons land na de vrede ons voorleggen."Vervolgens: "lndien de door millioenen vurig verbeide vrede ook dit jaar uitblijft, zullen bij voortduring velerlei offers aan het Nederlandsche volk moeten worden gevraagd." Ten derde: "Gedachtig aan hetgeen in deze tijden aan andere volken is opgelegd, vertrouv^ Ik dat die offers bereidwillig worden gebracht!' Tenslotte wilde Hare Majesteit óók nog een zin zien toegevoegd. Deze: "Aon de verdediging van het grondgebied der Kolonie (Nederlandsch-lndië - MdB) zal Mijn bijzondere zorg zijn gewijd."

AZ

Uit de recente geschiedenis zijn minder voorbeelden bekend. Logisch, want de boeken en archieven over deze periode zijn nog gesloten. Uit wat de premiers Lubbers en Kok -in algemene termen overigens- hebben laten doorscheme- ren over de invloed van koningin Beatrix, is bekend dat de huidige vorstin ieder jaar van het begin af aan bij de verschillende fases van het'troonredeproces' vv'ordt betrokken. Dat begint bij het aanleveren van de bouwstenen begin augustus. Op basis daarvan schrijft AZ (Algemene zaken, het ministerie van de minister-president) een eerste tekst, die soms eerst nog wordt besproken in de ministerraad voor de toon en de accenten. Begin september vergadert het kabinet er (voor het eerst of opnieuw) over, terwijl de laatste jaren ook nog een 'taaldeskundige' over de schouders meekijkt.

Zowel Lubbers (twaalf jaar premier naast de koningin) als Kok (acht jaar) benadrukten dat de koningin niet zomaar alles slikt en oplepelt, dat haar Inbreng "altijd de moeite waard" is.Toch moet, gelet op de staatsrechtelijke verhoudingen en de daaruit voortvloeiende praktijk, aangenomen worden dat het koninklijk gehalte van de troonrede laag Is. In een vorig jaar verschenen studie naar Beatrix' toespraken en redevoeringen, wordt dan ook geconcludeerd: "De marges voor de koningin om aan de toon en strekking, waarover het kabinet het uiteindelijk eens werd, nog Iets te veranderen, lijken ons klein. Nog onwaarschijnlijker komt het ons voor dat de koningin 'op departementaal niveau' nog iets aan de inhoud zou kunnen wijzigen."

Fatale gevolgen

Wat nu als koningin en ministers het niet eens worden? Wat dan? Er zijn In dat onverhoopte geval hypothetisch enkele scenario's mogelIjk.Allereerst zou de koningin kunnen besluiten om niet zelf de troonrede voor te lezen, maar dat door de minister-president te laten doen. De Grondwet laat die mogelijkheid open, zij het dat deze bepaling vooral bedoeld is voor ziekte of een andere ernstige verhindering. Zo'n koninklijke afwezigheid zou uiteraard erg opvallen en allerlei vragen oproepen. De minister-president zou dan In een onmogelijk parket komen, omdat hij nooit uit het paleis mag klappen. Kortom: deze uitweg loopt dood.

Een andere optie is dat de ministers opstappen. Zo'n daad zou zo mogelijk nóg meer bevreemding wekken, zeker als daar politiek gezien geen enkele aanleiding toe is. De Tweede Kamer zou dan in een spoeddebat dadelijk om opheldering vragen, opheldering die dan vervolgens niet te geven Is om dezelfde redenen als hierboven al vermeld: een conflict tussen de koningin en de ministers mag niet in de openbaarheid worden gebracht. Hier geldt dus eveneens: dit biedt geen uitkomst.

Tenslotte het scenario dat de koningin opstapt en haar scepter aan de wilgen hangt. In dat geval is er sprake van een regelrechte constitutionele crisis, met alle publiciteit en gevolgen van dien. Zo'n dramatische stap zou onderwerp worden van een politiek en maatschap­ pelijk debat waarvan niemand vooraf de gevolgen kan overzien. Het staatshoofd zou zichzelf daarmee ook partij maken in een politiek conflict. De conclusie uit dit alles is dan ook dat de koningin én de ministers het eens moeten worden over de troonrede - zoals koningin en kabinet het over alles eens moeten zien te worden. Zo niet, dan dreigt er een uitslaande brand met, gelet op de te verwachten opvattingen van een ruime meerderheid van het Nederlandse volk, fatale gevolgen voor de monarchie.

Menno de Bruyne

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen