RICHTINGVRIJ EN RICHTINGBEPALEND

Aduies van de Onderwijsraad over het begrip 'richting van ond deningsprincipe in het primair onderwijs en de eerste fase van onderwijs en over de invloed van de ouders bij het vaststellen slag van een school.

Inleiding

De Tweede Kamer was van mening dat de voorkeur van ouders niet altijd goed aansluit bij het feitelijke scholenaanbod. Zij heeft daarom in 1993 de regering verzocht een voorstel aan haar voor te leggen dat aanpassing van het scholenbestand aan veranderende voorkeuren mogelijk maakt. Nadat de Commissie Aanpassing scholenbestand (CAS) een rapport heeft uitgebracht en er een conferentie over dit onderwerp belegd is, is door de staatssecretaris de vraag aan de Onderwijsraad gesteld haar te adviseren over een concretere uitwerking van 'een praktische relativering van het richtingbegrip'.

Probleemstelling

De Onderwijsraad heeft naar aanleiding van de vraag van de staatssecretaris een probleemstelling geformuleerd, die uit twee hoofdvragen bestaat:

1. Is een richtingvrije planning mogelijk en wenselijk en wat zijn de praktische consequenties hiervan?

2. Op welke wijze kan vorm worden gegeven aan een betere afstemming tussen de voorkeuren van ouders enerzijds en het scholenbestand anderzijds?

Maatschappelijke ontwikkelingen

Uit onderzoek blijkt dat het merendeel van de ouders, ondanks de sterke mate van secularisering, nog steeds voor scholen van een bepaalde richting kiest. Secularisatie en ontzuiling zijn vooral tussen 1960 en 1990 sterk toegenomen. De verbinding tussen de kerken en de Nederlandse bevolking is in de periode na de Tweede Wereldoorlog aanzienlijk van karakter veranderd. De twee begrippen worden wel door elkaar gebruikt, maar ze hebben betrekking op twee verschillende processen. Secularisatie slaat op een proces waarin

maatschappelijke instellingen hun specifieke religieuze karakter verliezen en onttrokken worden aan zeggenschap van kerk en godsdienst. Dat kan leiden tot minder of in het geheel geen levensbeschouwing, maar ook tot verandering en individualisering ervan.

Wetenschappelijk redeneren, techniek, de opkomst van de verzorgingsstaat en afname van het denken aan geestelijke zaken leiden tot een lijn van rationalisering en verzakelijking. Het blijkt ook uit het kerkbezoek. In 1991 gaat nog niet de helft van de Nederlanders ten minste eenmaal per twee weken naar de kerk. Een twintigtal jaren geleden was dat nog bijna 70%. Vervangende religies zoals de New Age-beweging zijn geen randverschijnsel meer.

Verzuiling betekent - nog steeds volgens het advies - dat een maatschappij is verdeeld in gescheiden belangengroepen in alle sectoren van het maatschappelijk leven. Ontzuiling houdt in dat de verzuiling afneemt. Het onderwij minder geseculariseerd dan andere maatschappelijke terreinen. Het confessionele onderwijs blijkt nog steeds vitaal. Ouders geven bij de keus voor bijzonder onderwijs de richting als hoofdmotief op. Soms speelt in werkelijkheid de kwaliteit een belangrijker rol.

Er zijn wel verklaringen voor het feit dat ouders ondanks de secularisatie voor bijzonder onderwijs blijven kiezen. Er is hierbij bijvoorbeeld te denken aan het idee dat bijzonder onderwijs van hogere kwaliteit is dan het openbaar onderwijs. De bijzondere scholen staan dus in hoger aanzien. Ouders hechten daarnaast. als het om onderwijs gaat, aan traditionele waarden zoals het bijbrengen van discipline en aandacht voor prestaties.

Er komen nog steeds nieuwe groepen en levensbeschouwingen in Nederland. De islam groeit sterk. Toch is er nogal wat verdeeldheid onder islamieten tengevolge van de verschillende nationaliteiten en stromingen binnen de islam. De Onderwijsraad verwacht dan ook niet dat er een nieuwe zuil ontstaat. Als verzuiling zich voor gaat doen, zou dat eerder het beeld zijn van een reeks minuscule zuiltjes dan van een massief islamitisch sociaal gebouw. Ik vraag me af of die conclusie juist is. Ze hebben dan toch al 29 islamitische scholen. Het feit dat ze geen eigen politieke partij of vakbond hebben, zegt niet alles. Ondanks de verbrokkeling en grote verscheidenheid aan organisaties zullen ze toch wel een gemeenschappelijke overtuiging hebben, nl. tegen het christendom. Nederland telt ongeveer 500 moskeeën. Er is een islamitische omroep. Er zijn islamitische winkels en scholen. Vooral in de vier grote steden vormen zij een aanzienlijk deel van de inwoners.

Historische benadering

Volgens de Onderwijsraad was het begrip richting voor 1920 een open begrip. Ook onderwijs volgens een bepaalde pedagogisch-didactische methode zou er onder kunnen vallen. Volgens Zijlstra en anderen ging het ook toen al alleen over een godsdienstige of levensbeschouwelijke richting. Mede onder

invloed van de uitspraken van de Kroon inzake geschillen is het richtingbegrip nader gedefinieerd. Het is geworden tot een gesloten begrip en uitdrukkelijk beperkt tot godsdienst of levensovertuiging.

De drager van het recht van vrijheid van onderwijs is de rechtspersoon, dus de stichting of de vereniging. Dat is het bevoegd gezag. De historische benadering wordt in de adviesaanvraag gebruikt als argument om een nieuwe systematiek te overwegen.

- Voor 1920 was ruimte voor stichting van scholen op grond van niet alleen levensbeschouwelijke, maar ook pedagogische voorkeuren;

- de systematiek maakt het mogelijk dat bestaande scholen de kleur aanpassen aan de veranderende voorkeuren van ouders zonder dat dit van overheidswege toetsing behoeft;

- vormen van samenleving van meer richtingen binnen één school zijn mogelijk.

Aan de Onderwijsraad wordt nu de vraag voorgelegd de haalbaarheid van de herinvoering van een dergelijke systematiek te onderzoeken.

Als argument daarvoor wordt door de Raad aangehaald de mening van Prof. Vermeulen op basis van jurisprudentie van de Hoge Raad: 'Overheidsorganen dienen zich te onthouden van het uitleggen van inhoudelijke religieuze en levensbeschouwelijke normen.'

Voor zover de overheid wel bevoegd is tot een marginale, dus een beperkte toetsing van de richting van een school, wordt dit door de toenemende religieuze verscheidenheid steeds moeilijker.

Ouderverklaringen

Volgens de Onderwijsraad is de maximale vrijheid van schoolstichting het best te realiseren in een systeem dat werkt met schriftelijke verklaringen van ouders, inhoudende dat hun kinderen een bepaalde school zullen bezoeken. Daarbij moeten wel grenzen gesteld worden. De eerste voorwaarde betreft het aantal leerlingen dat wordt voorgeschreven om een school te kunnen stichten. Dat aantal is in zekere zin willekeurig. Het wordt, zo leert de geschiedenis. in belangrijke mate bepaald door de financiën die op een bepaald moment beschikbaar zijn. De Raad merkt wel op dat de stichtingsnormen door de wet Toerusting en Bereikbaarheid nu aanzienlijk hoger zijn gens de Lager Onderwijswet. De ouders dienen een rechtspersoon op t ten teneinde te komen tot stichting. De suggestie wordt gedaan dat de ouders drie jaar achtereen door middel van verklaringen aantonen dat voldoende kinderen de school hopen te bezoeken. De Onderwijsraad wil uitzoeken als zijn suggestie wordt overgenomen, hoe een systeem van ouderverklaringen er zo concreet mogelijk uit zou moeten zien.

Beëindiging van de bekostiging

De vraag of een richtingvrije planning betekent dat dan ook bij de beëindiging

van de bekostiging geen rekening meer mag worden gehouden met de richting van de school, komt logischerwijze aan de orde.

De Onderwijsraad beantwoordt die vraag wel positief, maar houdt toch een paar slagen om de arm. De garantiefunctie van het openbaar onderwijs moet wel blijven bestaan. Voor het bijzonder onderwijs acht de Raad bij het opnieuw invoeren van de richtingvrije planning een overgangsregeling voor bestaande scholen die de laatste zijn van een bepaalde richting onvermijdelijk. Voor die scholen zullen de geldende wettelijke bepalingen van kracht moeten blijven zo lang zij in stand worden gehouden. Als dat niet gebeurt, zou de veelvormigheid van het scholenbestand ernstig in gevaar komen. Er zijn bijvoorbeeld nogal wat vrijgemaakt gereformeerde en vrije scholen die alleen met een beroep op de enige van een richting kunnen blijven bestaan. Zo geldt dat ook van enkele van 'onze' scholen. De Raad constateert dat zonder een overgangsregeling zich straks het merkwaardige feit kan voordoen, dat scholen van een richting die de eigen identiteit overeind houden in grote problemen komen, terwijl scholen waar de formele kleur van de school niet meer overeenkomt met de schoolbevolking kunnen blijven bestaan. Dat is niet de bedoeling van de Onderwijsraad. Nu maar afwachten wat de bedoeling is van de regering.

Het advies geeft wel aan dat. om misbruik te voorkomen, de scholen op wie de overgangsregeling van toepassing is, zullen moeten worden geregistreerd. Voor nieuwe scholen is het handhaven van een uitzonderingspositie niet goed verdedigbaar.

Andere zaken waarbij het richtingbegrip een rol speelt

Er zijn behalve de aanvang en de beëindiging van de bekostiging nog wel meer terreinen waarbij richting een rol speelt.

Dat is bijv. de ontheffing medezeggenschapsraad, verplichte verzekering voor wettelijke aansprakelijkheid, de mogelijkheid van vervanging van de centraal vastgestelde kerndoelen door eigen kerndoelen, de regeling vervoerskosten en de bepalingen omtrent omzetting van een bekostigde bijzondere school in

een bekostigde openbare school. De overgang naar een richtingvrije bekostiging houdt in dit advies niet in dat daarmee het richtingsbegrip in andere onderwijsregelingen mag verdwijnen.

Voor de meeste van bovengenoemde zaken ziet de Raad geen gevolgen. Scholen zullen toch hun eigen identiteit blijven behouden. De neerslag van die identiteit is te vinden in de statuten van het bestuur en het schoolwerkplan van de school. Die stukken vormen de basis waarop een beslissing over ontheffing wordt genomen. Het blijkt hier wel weer hoe belangrijk deze documenten zijn! Een vergelijking met de identiteit van andere scholen is niet aan de orde.

Voor de (inmiddels vervallen) TWAO en het Participatiefonds met het oog op het terugdringen van de wachtgelduitgaven acht de Raad het niet wenselijk het richtingbegrip ruim uit te leggen. Hij bedoelt waarschijnlijk dat er dan van het terugdringen van die uitgaven niet zo veel terecht komt. De Raad gaat ervan uit. dat met een zorgvuldig benoemingsbeleid waarvoor na het vervallen van de TWAO voldoende speelruimte is, situaties waarin het nog nodig is iemand te ontslaan omdat hij de grondslag van de school niet onderschrijft of daarmee in strijd handelt, grotendeels worden voorkomen. Ze zegt dan verder: 'Zonder enige twijfel zullen zich echter toch gevallen van ontslag voordoen waarbij de ontslaggrond verband houdt met de richting van de school. Het zal bepaald niet aan de effectiviteit van het Participatiefonds bijdragen als in die gevallen elke invulling van het begrip richting moet worden geaccepteerd'.

Dat zou dus kunnen betekenen dat bijv. het verschil tussen reformatorisch of christelijk op gereformeerde grondslag en de protestants-christelijke richting voor het Participatiefonds niet behoeft te worden meegenomen in de beoordeling. Of om een ander voorbeeld te noemen: het onderscheid tussen reformatorisch en christelijk op gereformeerde grondslag is voor het Participatiefonds niet van belang bij het beoordelen van ontslag. Ik zeg niet dat de Onderwijsraad dit bedoelt, maar in ieder geval is het wel te optimistisch te veronderstellen dat er bijna geen gevallen zijn dat de noodzaak er is iemand wegens niet meer onderschrijven van de grondslag van de school te ontslaan.

Voor de regeling vervoerskosten vindt de Onderwijsraad wel dat de bekostiging richtingvrij moet zijn. Het voorstel is dat de nieuwe regeling de volgende kenmerken heeft:

a. een minimale kilometergrens

b. een eigen bijdrage als bodem

c. een inkomensafhankelijke tegemoetkoming

d. geen toets van de wens van ouders om een bepaalde school te bezoeken.

Een andere consequentie van het loslaten van het richtingbegrip is dat v omzetting van een school in een school van een andere richting of een openbare school of uitbreiding daarmee, geen toets van de minister meer nodig is.

Aanpassing van de identiteit

De tweede vraag, aan de Raad voorgelegd, is samen te vatten met:

Als een situatie is ontstaan waarin een discrepantie (= wanverhouding of onderscheid) bestaat tussen de historische identiteit van de school en de identiteit zoals de ouders die zouden kunnen verlangen, en het bestuur is niet bereid tegemoet te komen aan de verlangens van ouders met betrekking tot kleuraanpassing, hoe kan dan via aanvullende mechanismen alsnog verandering tot stand gebracht worden?

In verband hiermee moet de vraag beantwoord worden wie de dragers van de vrijheid van onderwijs zijn. Het antwoord is, zoals ook uit historisch onderzoek blijkt, dat de rechtspersoon de drager van die vrijheid is, dus niet de ouders. De rechtspersoon is het dus ook die de overheid aanspreekt bij ontoelaatbaar geachte inbreuken op de vrijheid en de rechtspersoon wordt door de overheid aangesproken op verplichtingen die uit het besturen en beheren van de school voortvloeien. De stichting of vereniging is dus het bevoegd gezag.

Uit het Maimonides-arrest is nog weer gebleken dat het sociale recht op onderwijs geen horizontale werking heeft. Onderwijsinstellingen hoeven dus geen faciliteiten ter beschikking van andersdenkenden te stellen. Het klassieke recht op vrijheid van onderwijs heeft ook geen horizontale werking, zodat ouders voor hun kinderen op een bijzondere school geen ontheffing krijgen van de voorgeschreven godsdienstlessen.

Het bevoegd gezag neemt volgens het onderwijsrecht de beslissingen inzake identiteit: eigen kerndoelen, vaststelling schoolwerkplan, benoeming personeel en ontheffing Wet Medezeggenschap Onderwijs. Boek Burgerlijk Wetboek zegt dat ook nog eens: de rechtspersoon, d.i. het gezag, bepaalt en beslist over in de statuten neergelegde richting en eventuele wijziging ervan. Een uitspraak van de President van de rechtbank in Middelburg van 1977 bevestigt dit. De stichting die twee onderwijzers ontsloeg. omdat zij zich niet meer wilden richten naar de voorschriften van de bisschoppen, had gehandeld in overeenstemming met haar statutaire rechtsplicht. De ouders hebben geen recht om het beleid van het stichtingsbestuur te bepalen.

Daarom geeft zelfs de Wet Medezeggenschap Onderwijs wel door de ouders, maar is deze wet terughoudend in een dwingende regeling van de medezeggenschapsraad ten aanzien van de richting.

Op de voorstellen die zijn gedaan om de betrokkenheid of invloed van de ouders te vergroten, zegt de Raad dat de volgende voorstellen:

a. verplichte periodieke meting van de wensen van de ouders,

b. verzwaring van de medezeggenschapsregeling en

c. verplichte bestuurlijke democratisering wel denkbaar, maar niet uitvoerbaar zijn.

Een dergelijke verplichting zou strijd opleveren met boek 2 van het BW. bijv. als in de statuten opgenomen is dat de grondslag onveranderlijk is.

Oplossing

De Onderwijsraad draagt de volgende 'oplossing' aan:

Het schoolbestuur moet een verantwoordingsplicht krijgen betreffende de grondslag ten opzichte van de ouders. De ouders moeten betrokken worden bij de vaststelling van het schoolwerkplan via een regeling in de Wet op he basisonderwijs en andere wetten.

Dat wordt dan een wettelijk adviesrecht als deze suggestie wordt overgen men: na een algemene raadpleging van de ouders met betrekking tot de grondslag van de school wordt het schoolwerkplan eens in de vier jaar vastgesteld.

Dat zal hopelijk bij onze scholen nog wel kunnen lijden, maar meer en meer wordt duidelijk dat er een grote mate van overeenstemming moet zijn tussen kerk, ouders en school.

Het is overigens wonderlijk dat wel ontheffing wordt verleend van de verplichting tot het instellen van een medezeggenschapsraad en toch voorgesteld wordt voor alle scholen de ouders te raadplegen over de grondslag. In g feite gebeurt dat nu in beperkte mate al, als er instemming van de oude wordt gevraagd, omdat de wet dat nu eenmaal voorschrijft, met de aanvraag voor ontheffing medezeggenschapsraad.

Wordt richtingvrij stichten en opheffen doorgevoerd, dan zal er voor het oprichten of voortbestaan veel van afhangen of de stichtingsnormen verlaagd worden en de Christelijke scholen op gereformeerde grondslag als aparte richting geregistreerd worden.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen