(DOOR)DECENTRALISATIE HUISVESTING

Inleiding

Decentralisatie van huisvestingsvoorzieningen is een actueel onderwerp. Op dit moment, namelijk midden april, wordt het in de Tweede Kamer behandeld. Verder dan een eerste termijn is het nog niet. Het antwoord van de staatssecretaris o.a. op de vele ingediende amendementen, moet nog gegeven worden. Zal het voortgezet onderwijs uit het wetsvoorstel gehaald worden en daarvoor functionele decentralisatie, d.w.z. naar de scholen toe, plaatsvinden? Krijgt de Onderwijsraad een taak als geschillenbeslechter? Op het moment dat u dit artikel leest, is dit naar verwachting wel bekend.

Wetsvoorstel, met name de passage over doordecentralisatie

Het begrip 'decentralisatie huisvestingsvoorzieningen' houdt in, dat het Rijk de taken, verantwoordelijkheden ten behoeve van de huisvesting van het openbaar en bijzonder primair en voortgezet onderwijs overdraagt aan de gemeenten. Met huisvesting bedoel ik dan ook een deel van het onderhoud. De vergoeding voor materiële instandhouding waaronder bijvoorbeeld het schilderwerk valt, blijft wel van het Rijk komen en gaat rechtstreeks naar de scholen. Nu bevat het wetsvoorstel ook een mogelijkheid tot doordecentralisatie d.w.z. dat gemeenten een deel of het geheel van de huisvestingsverantwoordelijkheid doordecentraliseren of overhevelen naar de besturen.

Het artikel over doordecentralisatie in het wetsvoorstel is niet zo veelzeggend. Het luidt als volgt:

'Artikel 85. Jaarlijks bedrag voor huisvestingskosten van een niet door de gemeente in stand gehouden school.

In afwijking van het bepaalde in deze afdeling kan de gemeenteraad met het bevoegd gezag van een niet door de gemeente in stand gehouden school, onder door de gemeenteraad vast te stellen voorwaarden, overeenkomen dat de gemeenteraad aan het bevoegd gezag ten behoeve van de door het bevoegd gezag op het grondgebied van die gemeente in stand gehouden school een jaarlijks bedrag voor huisvestingskosten verschaft.'

Duidelijk is wel dat de gemeente niet verplicht is tot doordecentralisatie. Gebeurt dat wel. dan is het de gemeente die eenzijdig de voorwaarden vast-

stelt voor de doordecentralisatie. De hoogte van het jaarlijkse bedrag voor de huisvestingskosten bepaalt ook de gemeente. Natuurlijk is er overleg over, maar voor het geval de beide partijen, school-en gemeentebestuur, niet tot overeenstemming komen, bepaalt de gemeente toch eenzijdig de voorwaarden. Het is dan aan het schoolbestuur om te zeggen: Nee, op deze voorwaarden toch maar geen doordecentralisatie.

Varianten

Om te beoordelen of doordecentralisatie voor een schoolbestuur met een school voor primair onderwijs wenselijk is, moet eerst iets over de verschillende vormen of varianten van doordecentralisatie gezegd worden.

In de toelichting op het wetsvoorstel worden er vier onderscheiden, maar er zijn nog wel andere te bedenken. Hieronder volgen de varianten in volgorde van toenemende overheveling van verantwoordelijkheden naar de school.

a. Een jaarlijkse overeenkomst tussen gemeente en schoolbestuur over onderhoudsbedrag dat de gemeente aan het bestuur overmaakt en waarvan het schoolbestuur al het onderhoud aan het gebouw, zowel binnen als buiten, naar eigen inzicht verzorgt. Er wordt ieder jaar weer gesproken en er moet dus ieder jaar weer overeenstemming worden bereikt over de voorwaarden en het bedrag. In een onzekere onderhoudssituatie kan dat gewenst zijn. Te verwachten grote uitgaven in een bepaald jaar kunnen dan door een specifieke overeenkomst worden opgelost. Er is weinig autonomie voor de school, maar ook weinig risico.

b. Een meerjarige overeenkomst wordt gesloten over de onderhoudsbed gen en daarbij wordt derhalve het beheer van het totale gebouw, qua onderhoud, energievoorziening en dergelijke in handen van het schoolbestuur gelegd. Deze variant is te overwegen bij een goed onderhouden gebouw en een goede meerjarenonderhoudsplanning. Er is een grote mate van autonomie waarbij het gehele gebouwenbeheer in handen van het schoolbestuur ligt. Het kan gewenst zijn na enige tijd te evalueren hoe dit werkt.

c. Naast de geldstroom voor onderhoud wordt eveneens iets overeengeko-- men t.a.v. nieuwe investeringen. In een stabiele situatie lijken in deze variant niet echt veel voordelen boven de meerjarige onderhoudsvariant te zijn. Uiteraard moet in een niet doorgedecentraliseerde situatie het schoolbestuur voor een grotere investering soms naar de gemeente. Maar daar tegenover staat een groter risico wanneer blijkt dat een eerder overeengekomen bedrag niet voldoende is.

d. Als vierde is er een variant waarin het economisch claimrecht (= het gebouw wordt eigendom van de gemeente als het niet meer nodig is voor onderwijsdoeleinden) van het gebouw van gemeente naar schoolbestuur wordt overgedragen, naast afspraken over onderhoud en investeringen. Daarbij speelt allereerst de vraag of een gemeente het gebouw om niet

overdraagt of hiervoor een prijs vraagt. Omdat een gebouw een bepaalde economische waarde vertegenwoordigt, lijkt het aannemelijk te veronderstellen dat de gemeente er een bepaalde prijs voor zal vragen. Zeker als er op het gebouw nog een lening rust. zal de gemeente willen dat de school de lening overneemt. Als de gemeente een overnamebedrag vraagt, moet het schoolbestuur een lening aangaan om de aankoopsom te financieren. Uiteraard heeft men in deze situatie de volledige autonomie bereikt, maar er staat een toegenomen financiële last tegenover. In een stabiele situatie, waarin men het gebouw nog voor decennia niet zal en wil vervreemden, is het economisch eigenaarschap een slapend bezit. Uiteraard kan het bij fusies of inkrimping interessant zijn het gebouw in eigendom te hebben, maar dan geldt weer dat een inschatting van de waarde in het economisch verkeer zeer belangrijk is en of dit bedrag dat men aan de gemeente heeft moeten betalen, compenseert.

Zoals boven is gesteld is het het mogelijk via een doordecentralisatie-overeenkomst af te wijken van bepalingen in de wet. Zo kan er in de doordecentralisatie-overeenkomst bijv. worden afgesproken dat de gemeente afziet van haar vorderingsrecht of dat het schoolbestuur, zonder toetsing vooraf door de gemeente, een leegstaand gebouw of gebouwdeel mag verhuren.

Concluderend kan volgens de toelichting het volgende worden gezegd. Niet op voorhand kan worden gezegd dat doordecentralisatie alleen voor grote schoolbesturen mogelijk is en voor kleine schoolbesturen niet haalbaar is. Bovenstaande varianten tonen dat aan. Tevens zijn er meer varianten dan die waarbij het economisch claimrecht wordt overgedragen, het kan ook gaan om zaken t.a.v. bijv. het vorderingsrecht of medegebruik. Een en ander geeft aan dat rijksregelgeving op het punt van doordecentralisatie zeer gedetailleerd zou moeten zijn om alle mogelijkheden te bevatten en dat daardoor de flexibiliteit voor gemeenten en schoolbesturen om op maat gesneden overeenkomsten af te sluiten zou verdwijnen.

Wel of niet doordecentraliseren?

Zowel voor de gemeente als het schoolbestuur zijn er veel vragen te stellen bij een eventuele doordecentralisatie. Voor de gemeente bijv.: Hoe hoog moet het bedrag zijn dat jaarlijks aan het schoolbestuur wordt vergoed? Krijgt de gemeente voldoende budget om de lopende investeringen, waartoe ook de aanvragen behoren die nu bij het ministerie zijn ingediend voor 1997, te betalen en is er dan nog ruimte voor nieuwe investeringen? Heeft de gemeente nog wel ruimte voor eigen beleid als ze doordecentraliseert?

De vele onzekerheden die er nu nog zijn, hebben de VNG ertoe geleid te adviseren naar haar leden nu nog geen onomkeerbare beslissingen te nemen. Het verdient aanbeveling om eerst maar eens te bezien hoe het allemaal gaat onder de werking van de nieuwe wet en dan pas te gaan kijken naar een even-

tuele doordecentralisatie. Enkele gemeenten hebben nu al te kennen gegeven dat ze niet tot doordecentralisatie zullen overgaan.

Voor het schoolbestuur zijn er ook diverse vragen, bijv.: Is er achterstallig onderhoud aan de gebouwen? Wat is de bouwkundige staat van de gebouwen? Zijn er op korte termijn grote investeringen nodig? Wat zijn de termijnen waarvoor het school-en gemeentebestuur zich vastlegt? Kan doordecentralisatie wel als niet alle schoolbesturen in de gemeente daarmee instemmen? Hoe hoog is het bedrag dat betaald moet worden voor de algehele overname van het gebouw? Wil een bank een lening verstrekken aan een schoolbestuur met bijv. 200 leerlingen? Kunnen de partijen nog terugkomen op hun keus? Ziet de gemeente af van haar vorderingsrecht? Welke varianten zijn nu precies mogelijk?

Op veel van deze vragen is nu nog geen antwoord te geven. Het overleg dat straks naar aanleiding van het vaststellen van de verordening gevoerd moet worden, kan antwoord geven op deze vragen. Voor een beoordeling van een mogelijke keus voor één van de varianten geldt in het algemeen dat naarmate de autonomie groter wordt de risico's ook groter worden. Het is sterk afhankelijk van de situatie van het gebouw of een algehele doordecentralisatie, gesteld dat dit volgens de gemeente zou mogen en ook te financieren zijn. zinvol of gewenst is. Bij een oud gebouw dat veel onderhoud vraagt en ook nog eens een sterk groeiende schoolbevolking heeft en dus uitbreiding behoeft, zal het jaarlijks te betalen bedrag misschien te laag zijn. Is er leegstand in het gebouw en loopt het aantal leerlingen terug, dan is de afweging waarschijnlijk ook niet eenvoudig. Je voorkomt dan, als de gemeente dit tenminste overeen wil komen met het bestuur, dat de leegstand gevorderd wordt voor een andere school of andere culturele, maatschappelijke of recreatieve doeleinden. Dat is natuurlijk een belangrijk voordeel, maar is het bedrag aan vergoeding wel toereikend om een gebouw dat behoorlijk veel te groot is, in stand te houden?

De dreiging van een mogelijke vordering door de gemeente spreekt wel ste in het voordeel van doordecentralisatie. Alleen moet wel beseft worden dat dit artikel over vorderingsrecht door de gemeente nu ook al in de Wet op het basisonderwijs staat. Het is wel te vrezen dat het in de nieuwe situatie door de gemeente meer toegepast wordt dan nu. De gemeente kan en zal wellicht over de grenzen van de verschillende soorten onderwijs heen gaan, dus een deel van een basisschool vorderen voor voortgezet onderwijs bijvoorbeeld. Echter, ook nu kan er voor ander onderwijs gevorderd worden, al staat er als bescherming van het schoolbestuur dan wel bij, dat er in geval van een geschil de beslissing van gedeputeerde staten ingeroepen kan worden.

Ook nu is er een artikel, nl. artikel 86 WBO dat zegt: 'Voor zover niet nodig voor de daarin gevestigde school kunnen de gebouwen van openbare en bijzondere scholen door het bevoegd gezag worden gebruikt of aan derden in gebruik gegeven voor ander onderwijs, dan wel voor andere culturele, maat-

schappelijke of recreatieve doeleinden.' Dit slaat dan meer in het bijzonder op leegstand, maar er komt even verderop in dit artikel ook een bepaling over medegebruik in het algemeen, dus ook van niet leegstaande lokalen. 'Voor zover het niet reeds op grond van lid 1 (= bovenstaande bepaling) in gebruik is. kunnen burgemeester en wethouders het gebouw buiten de tijden waarin het voor basisonderwijs nodig is. bestemmen voor gebruik door derden voor educatieve doeleinden.' Verderop staat dan weer de mogelijkheid dat burgemeester en wethouders de beslissing in geval van geschil, van gedeputeerde staten kunnen inroepen. De gemeenteraad moet wel een regeling omtrent het zgn. multi-functionele gebruik van de schoolgebouwen vaststellen. Die regeling houdt voorschriften in ter voorkoming van schade en hinder voor het onderwijs en voor de wijze waarop de kosten van dat gebruik worden berekend. Het al dan niet gedwongen medegebruik behoeft uiteraard niet zonder vergoeding plaats te vinden. Maar het feit dat zoiets mogelijk is tegen de zin van het schoolbestuur bestaat dus ook nu al.

Het voorkomen van medegebruik door bijvoorbeeld een jongerensociëteit vind ik zelf wel een belangrijk punt. Het is goed om dit aan te snijden in het overleg dat straks (in ieder geval ruimschoots voor november van dit jaar) gevoerd moet worden tussen bestuur en gemeente. Maar nogmaals: ik weet niet of daarom volledige doordecentralisatie naar het bestuur nodig is. De gemeente kan ook afspraken maken waarbij ze afziet van haar vorderingsrecht bij een veel minder vergaande vorm van doordecentralisatie. Dat overleg wordt erg belangrijk, want afgezien van doordecentralisatie moeten er spraken worden gemaakt over de oppervlakte en indeling van het schoolgebouw, criteria voor het opstellen van prognoses en het bepalen van urgentie, dus voor het bepalen van een rangorde in de aanvragen van schoolbesturen

enz. worden gemaakt. Van de uitkomst van dat overleg hangt veel af. Er is in dit stadium niet veel meer te zeggen dan dat er heel wat mogelijkheden zijn. Schoolbestuurders zouden van hun kant al kunnen nadenken wat ze zelf zouden willen en dan proberen dit van de zijde van de gemeente ook mogelijk gemaakt te krijgen.

Slot

Enkele dingen zijn duidelijk: Ook nu is er een wettelijk vorderingsrecht, waarvan de gemeente, al is het maar spaarzamelijk, toch gebruik maakt. Denk maar aan de islamitische school die medegebruik heeft van een deel van een reformatorische school. Het is niet zo dat het schoolbestuur van een bijzondere school onder de nieuwe wet opeens niets meer heeft te vertellen en bijv. geen juridisch eigenaar meer is. Wel zal er wellicht meer gebruik van het vorderingsrecht gemaakt worden, maar dat kunt u aan de weet komen, als u overleg pleegt met het gemeentebestuur.

Wat voor de gemeente geldt: Zet nog geen onomkeerbare stappen, zal voor een schoolbestuur ook gelden. Zo er al een mogelijkheid komt voor een bestuur. dan is het toch zaak eerst goed te bezien of de risico's niet groter zijn dan de voordelen.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen