VBSO

VBSO

Doortastend toezicht

De Onderwijsraad laat regelmatig van zich horen. Niet zo lang geleden was er een advies over de medezeggenschap, waarbij deze raad ervoor pleitte de ontheffingsmogelijkheid te handhaven. Het is te hopen dat ernaar geluisterd wordt. Nu weer een advies over het inspectietoezicht. Kunnen we hier ook zo tevreden over zijn als over het advies inzake medezeggenschap? In de krant kwam uit dit advies naar voren dat de Onderwijsraad adviseert in bepaalde gevallen hardere sancties te treffen. We moeten dus eerst wel goed weten wat de inhoud van dit advies is. We onderschrijven de uitspraak "Zachte heelmeesters maken stinkende wonden" wel, maar het moet dan toch niet al te dicht bij komen. Stel dat die hardere sancties onze scholen zouden treffen. Dan wordt het toch vaak weer even anders.

Inhoud van het advies
De Onderwijsraad zegt met andere woorden ook wat ik hierboven aanhaalde. Toezicht is goed, vooral bij de buren. Als je zelf voorwerp van toezicht wordt, is vooral minder toezicht gewenst. Je wilt niet erg op de vingers gekeken worden. Al doende leert men toch? Je moet dus eigenlijk de kans hebben fouten te maken. Ik kan u geruststellen: Dat mag nog steeds. De taak van de inspectie wordt niet die van een speurhond.
Toch geeft dit advies wel aanleiding tot vragen. Het begint al met de vraag: Het is toch niet zo lang geleden dat we de Wet op het Onderwijstoezicht (WOT) hebben gekregen, met daarin een begrip als proportionaliteit? Dat wil toch zeggen dat als je kunt aantonen dat je zelf een goede evaluatie hebt gemaakt van je onderwijs, het niet meer nodig is dat de inspectie nog eens een uitgebreid onderzoek instelt? Inspectietoezicht is aanvullend. En moet er nu opeens een advies komen onder andere over doortastend toezicht?
Wat is de reden van het advies?
Dat heeft verband met de brief die de minister al weer een tijdje geleden heeft gestuurd naar de Kamer over governance. Dat laatste heeft weer te maken met goed bestuur. We kennen ook al een code goed bestuur voor het onderwijs, die al dan niet aangepast wordt door de scholen. Eén van de principes daarvan is het afleggen van verantwoording naar de belanghebbenden. Verantwoording afleggen lijkt te wijzen op zich verantwoorden naar een hogere instantie, bijvoorbeeld het ministerie of de inspectie, maar in de code goed bestuur gaat het uitdrukkelijk ook over horizontale verantwoording. Informatie geven aan betrokkenen, belanghebbenden zoals ouders, personeelsleden. Het hoeft dus niet altijd te wijzen op ondergeschiktheid. Ook in de brief over governance is horizontale verantwoording een belangrijk begrip. In de discussie over de notitie van de minister over nieuwe zorgstructuren werd ook weer benadrukt dat de ouders toch wel een belangrijke stem in het kapittel moeten hebben. Scholen zullen dus ook horizontaal, naar ouders bijvoorbeeld verantwoording moeten afleggen en hun van goede informatie moeten voorzien.
Die betrokkenheid van ouders wordt in het advies van de Onderwijsraad als een reden genoemd van het advies. Ouders willen toch weten of de gewenste school voldoet aan bepaalde normen van kwaliteit, welke resultaten behaald worden enzovoort.

Verder wil het kabinet de wetgeving meer gieten in open normen. Een open norm is bijvoorbeeld te vinden in artikel 23 Grondwet: het onderwijs is een voorwerp van aanhoudende zorg der regering. Aanhoudende zorg is een breed op te vatten begrip. Het kabinet wil dit soort open normen ook in andere wetten opnemen, in de vorm van zorgplichten. We hebben daar al iets over gehoord toen het ging over de nieuwe zorgstructuren. De wet geeft dan de doelen aan die de instelling moet bereiken. De instelling moet de wijze waarop zij die doelen wil bereiken in samenwerking met de direct belanghebbenden verder uitwerken. Een zorgplicht geeft de instelling dus de ruimte voor verschillende mogelijkheden van gedrag, maar is niet vrijblijvend. De toezichthouder kijkt of het bestuur van de instelling tot een goede uitwerking van de wettelijke verplichting is gekomen en of deze gedragslijn ook binnen de instelling wordt nageleefd.

Zoals gezegd, kan het toezicht dus veranderen. De minister doet voor dat andere toezicht een paar suggesties:
- het uitvoeren van een onderzoek door Cfi (Centrale Financiën Instellingen), inspectie en auditdienst;
- een rol voor branche-organisaties: zij zouden naast het maken van bestuurlijke afspraken met de minister ook kunnen helpen bij het opstellen van niet-vrijblijvende gedragscodes;
- toezicht op rechtmatigheid en kwaliteit, maar in het kader van horizontale verantwoording ook op het bestuurlijk handelen (is dit vertrouwenwekkend?)
- meer mogelijkheden dan de zware sanctie van het inhouden van de bekostiging.
De onderwijsraad vindt dat het niet de taak van de inspectie is variëteit te stimuleren. Door invoering van zorgplichten en algemenere toezichtkaders zal de ruimte van uitleg voor de instelling toenemen. Het benutten daarvan is een verantwoordelijkheid van het bestuur en de inspectie hoeft dat niet te stimuleren. Over de horizontale verantwoording zegt hij: betrokkenen moeten actief leren meedenken over oplossingen en niet bij elk incident de blik richten op de overheid. Het systeem moet zo zijn dat het op een slimme manier verantwoordelijkheid uitlokt bij burgers en instellingen.

Toezicht in de praktijk
Hoe is nu de praktijk van het toezicht? Uit onderzoek blijkt dat de meeste scholen redelijk positief zijn over het inspectietoezicht. Traditionele vernieuwingsscholen en scholen van kleine richtingen zijn het meest ontevreden over het waarderingskader.
Achter het waarderingskader zit volgens hen een pedagogische keuze. Een vertegenwoordiger van de vrije scholen zegt dat daarbij komt dat de inspecteur onverholen of tussen de regels door andere voorkeuren heeft dan deze scholen. Het nieuwe Toezichtkader primair onderwijs dat vanaf 1 augustus 2005 in werking is getreden, houdt meer rekening met variëteit dan voorheen. Als scholen van mening zijn dat het kader niet volledig van toepassing is op hun specifieke situatie, hanteert de inspectie het principe van "pas toe of leg uit". Als scholen duidelijk eigen keuzes maken, deze kunnen onderbouwen en zich verantwoorden over het resultaat, neemt de inspectie dit in haar toezicht mee.
De Wet op het Onderwijstoezicht regelt dat de inspectie niet alleen controleert of de school handelt volgens de wettelijke bekostigingsvoorwaarden, maar ook dat zij een inhoudelijk oordeel uitspreekt over de kwaliteit van het onderwijs op aspecten als het onderwijsleerproces, het schoolklimaat, de leeropbrengsten en de kwaliteit van de leerlingenzorg. Het toezicht moet dus niet alleen controlerend maar ook stimulerend zijn. Maar tegelijkertijd mag het toezicht ook weer niet onnodig sturend zijn. Er kan dus een spanningsveld ontstaan. Nogal wat scholen voelen zich het veiligst als ze zich "inspectiegericht" gedragen, zich aan de waarderingskaders houden en dan ook kunnen rekenen op een positief inspectieoordeel. Vertegenwoordigers uit het onderwijsveld zijn van mening dat scholen zich te veel richten op wat de inspectie positief waardeert en te weinig eigen keuzes durven te maken. Het bezoek en rapport van de inspectie hebben nu te veel het karakter van een prettig en gratis advies. En inderdaad is dit gevaar wel aanwezig. Het zou voor onze scholen niet zo moeten zijn, dat een dergelijk advies klakkeloos wordt overgenomen.

Iets anders wat voor de inspectiepraktijk van belang is, is de zelfevaluatie die de school kan hebben verricht. Als er een goede zelfevaluatie is, kan het toezicht beperkt zijn. Uit onderzoek blijkt echter dat de evaluaties van scholen over het algemeen nog te weinig betrouwbaar zijn. Scholen schatten hun prestaties vaak positiever in dan de inspectie ze beoordeelt. Zelfevaluatie zou naar de mening van de raad meer bedoeld moeten zijn om de eigen kwaliteitszorg van de school te verbeteren.

Meer bevoegdheden
Voor een speciale categorie van scholen namelijk de zeer zwakke en ook wel de zwakke heeft de onderwijsraad de mening dat actieve overheidsbemoeienis op zijn plaats lijkt. Zeer zwak zijn scholen als de opbrengsten de laatste drie jaar duidelijk onder het niveau liggen dat, gezien de samenstelling van de leerlingbevolking, verwacht mocht worden. Het gaat gelukkig niet om veel scholen, het zijn er nu 34.

In het algemeen gesproken vindt de raad dat er meer variatie moet komen in het sanctiearsenaal: van waarschuwing (de gele kaart), ultimatum (een overeenkomst om voor een bepaalde datum verbeteringen te hebben) tot uiteindelijk een schoolbewindvoerder en/of sluiting van de instelling. Bij ernstig en langdurig falen van het schoolbestuur (zoals bestuurlijke chaos, financiële wantoestanden, slechte onderwijsresultaten over een langere periode) of juist acute ernstige problemen moet niet gewacht worden met ingrijpen, aldus de raad.

Slot
Zoals gezegd moet de inspectie volgens de Onderwijsraad krachtig kunnen optreden en daartoe meer variatie hebben in het sanctiearsenaal: van waarschuwing tot uiteindelijk een schoolbewindvoerder en/of sluiting van de instelling. Ze moet bij het houden van toezicht wel rekenen met de vrijheid van onderwijs. Dat hoeft de inspectie niet te weerhouden van toezicht op het godsdienstonderwijs. De inspectie acht zich bevoegd ook dit onderwijs te controleren en eventueel in te grijpen. Godsdienstonderwijs mag geen ondoordringbaar bastion zijn. Wanneer de lessen oproepen tot gedrag dat in strijd is met weten regelgeving, is de inspectie bevoegd om te controleren en in te grijpen.
De inspectie wil niet te intensief bezig zijn met toezicht maar ook niet op te grote afstand van de scholen komen. Hoewel de minister meer vrijheid en variatie wil toelaten in het kiezen van doelen en inhoud door scholen, wil ze toch ook een waarborg hebben dat bijvoorbeeld de particuliere scholen zich houden aan de minimumeisen en dat scholen van een bepaalde orthodoxe stroming zich houden aan de nationale rechtsorde.
Dat de inspectie doortastend kan optreden tegen scholen waarvan de kwaliteit duidelijk onder de maat is en dat jaren achtereen, is te begrijpen. Tenminste als dat oordeel maar niet alleen op Cito-scores is gebaseerd, maar dat kun je ook niet verwachten van een professionele inspectie. Dat scholen van een orthodoxe stroming zich ook moeten houden aan de nationale rechtsorde is tot op zekere hoogte ook nog begrijpelijk. Maar het wordt anders als dit toezicht zover gaat dat de Bijbelse manvrouwverhouding niet meer naar voren mag worden gebracht tijdens de lessen of in de methodes. Want die komt niet overeen met wat de gangbare opvattingen over de nationale rechtsorde zijn. En zo zouden er meer voorbeelden te noemen zijn. Hopelijk zal de inspectie bij dit toezicht zeer terughoudend zijn en op grote afstand blijven. Het kon anders wel eens moeilijk zijn voor onze scholen om dit toezicht te ondergaan. Als het zo is als bij de kerndoelen: eigen doelen als ze maar van gelijkwaardig niveau zijn, mogen in de plaats van de overheidsdoelen worden gesteld; dan kan met dit toezicht nog wel geleefd worden. Is dit anders dan wordt het wel moeilijk om de Bijbelse opvattingen nog naar voren te brengen zonder gevaar voor de bekostiging. De roeping om de kinderen overeenkomstig Gods Woord te onderwijzen blijft bestaan. Daaraan valt niet te tornen. Die eis is zelfs belangrijker dan bekostiging door de overheid.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen