VRIJHEID VAN ONDERWIJS, EEN AKTUELE DISCUSSIE.

drs. M. Burggraaf

Minister van Kemenade: "Gelooft U nu werkelijk dat één man als minister in staat is de onrust die U mij toedicht op te roepen in het onderwijs? ".

Handelingen Tweede Kamer der Staten-Generaal, zitting 1975-1976, pag. 1933.

De vrijheid van onderwijs is weer volop in discussie. In het onderwijsveld, in de pers, maar ook in het parlement. Daarbij wordt herhaaldelijk artikel 208 van de Grondwet geciteerd, en geïnterpreteerd, zeker nu bekend geworden is dat een wijziging van dit artikel in de maak is, waardoor de overheid een sterkere greep op het onderwijs gaat krijgen. In de discussie gaat het enerzijds om de deugdelijkheidseisen die de overheid mag stellen, anderzijds om wat de vrijheid van onderwijs nu eigenlijk is. Is er vrijheid van onderwijs, d.w.z. vrijheid tot stichting, vrijheid van richting en inrichting en in welke mate wordt deze vrijheid begrensd?

Het onderwijsdebat in de Tweede Kamer december 1975, draagt voldoende materiaal aan om deze vragen uitgebreid te bespreken. Maar eerst een andere vraag: Hoe zou het komen dat juist in deze tijd de gevoelige discussie rond de moeilijk verworven vrijheid van onderwijs weer oplaait?

Komt dat door het beleid van Minister van Kemenade? In het bovengenoemde citaat tracht hij de eigen rol in dezen te kleineren. Hoe zou één man als minister in staat zijn deze onrust op te roepen? Toch is dit al te bescheiden gedacht. De toenemende zorg rond de vrijheid van onderwijs is niet los te maken van het beleid van de huidige minister. Hij geeft er aanleiding toe.

Er is echter meer te noemen. Dr. N.L. Dodde wijst er in een artikel in Intermediair' opdat in de tweede helft van de 20e eeuw in de Nederlandse onderwijspolitiek een verschuiving valt te constateren van een distributieve naar een construktieve onderwijspolitiek. Een distributieve onderwijspolitiek kenmerkt zich door een louter financiële verzorging van het onderwijs. Het toezicht is dan slechts van controlerende aard en de aandacht van de landelijke overheid beperkt zich tot een aanvullend ondersteunen.

Bij een construktieve onderwijspolitiek stelt de landelijke overheid zich niet meer zo terughoudend op; de belangstelling richt zich niet louter op het financieel-administratieve,

maar bovendien op het pedagogisch-didaktische. Vanuit deze verantwoordelijkheid zal de landelijke overheid ook een gerichter onderwijspolitiek ontwikkelen en sturend willen bezig zijn.

Minister van Kemenade is een duidelijk exponent van deze construktieve onderwijspolitiek. De vrijheid van onderwijs kan zo voor hem een barrière zijn om centrale plannen tot vernieuwing van het gehele onderwijsbestel te vertragen.

De huidige discussie over de vrijheid van onderwijs moet dan ook gezien worden in dit hcht.

Welke vrijheid?

Wat bedoelen we met vrijheid van onderwijs? Is dat vrijheid van oprichting, richting en inrichting, zoals we zo vaak horen?

Vrijheid van oprichting is er. Het tweede lid van artikel 208 van de Grondwet zegt dat het geven van onderwijs vrij is. Dit beginsel is sinds 1848 in de Grondwet verankerd. Het betekent dat ieder een onderwijsinsteUing kan openen, als hij dat zou willen. De overheid moet deze vrijheid toestaan.

In 1917 werd toegevoegd de grondregel dat openbaar en bijzonder onderwijs gelijkwaardig zijn. Ook het bijzonder onderwijs wordt uit 's rijks kas bekostigd.

Twee beperkingen maakt de Grondwet: Allereerst mag de overheid toezicht uitoefenen volgens bij de wet te stellen regels. Verder mag de overheid — als de wetgever zich daarover uitgesproken heeft - eisen van zedelijkheid en bekwaamheid stellen aan het onderwijzend personeel. Deze eisen gelden voor het bijzonder onderwijs als bekostigingsvoorwaarden, als subsidievoorwaarden.

Vrijheid van richting.

Naast de vrijheid van oprichting is er de vrijheid van richting. In het vijfde en zesde lid van art. 208 gaat het met name om de vrijheid van richting. De eisen van deugdelijkheid die de overheid stelt mogen niet ten koste gaan van de vrijheid van richting. Deze vrijheid die het bijzonder onderwijs heeft moet door de wetgever in acht worden genomen. De vrijheid van richting heeft met name betrekking op de vrijheid "betreffende de keuze der leermiddelen en de aanstelling der onderwijzers". Er staat "met name"; daaruit mag gelezen worden dat er nog meer zaken zijn dan de keuze der leermiddelen en de aanstelling der onderwijzers die te maken hebben met de richting van het onderwijs. De wetgever dient zich te onthouden van

het geven van voorschriften waardoor zij invloed zou kunnen uitoefenen op de visie van waaruit het onderwijs wordt gegeven.

Vrijheid van inrichting.

De huidige bewindslieden merken op dat de term vrijheid van inrichting niet in de Grondwet voorkomt. Maar doordat ook andere zaken dan de keuze der leermiddelen en de aanstelling der onderwijzers vrij behoren te zijn, naderen we inhoudelijk de inrichting van het onderwijs. Men zou het, aldus staatssecretaris de Jong, zo kunnen stellen dat het bijzonder onderwijs vrijheid van inrichting heeft met name waar die inrichting beïnvloed wordt door de richting van de school. Dus impliciet betekent vrijheid van richting ook vrijheid van inrichting. Dit is de meest gangbare interpretatie van het grondwetsartikel geweest.

Vrijheid en eisen van deugdelijkheid, dialectiek?

Intussen mag duidelijk zijn dat de vrijheid van richting en inrichting een begrenzing vindt in de eisen van deugdelijkheid die de overheid kan stellen. De vraag hoe deze beide zich

verhouden, beheerst de huidige discussie over de vrijheid van onderwijs.

Het is goed om in dit verband te luisteren naar een brede uiteenzetting die Minister van Kemenade bij de behandeling van zijn begroting voor 1976 omtrent deze zaak gegeven heeft.

De minister stelt dat noch in de Grondwet, noch in de onderwijsgeschiedenis van vóór 1920 aanknopingspunten te vinden zijn voor de theorie van de drie vrijheden, nl. van richting, inrichting en oprichting.

De sturende verantwoordelijklieid van de overheid is er, volgens hem, altijd geweest. De Grondwet geeft de wetgever de opdracht, eisen van deugdelijkheid te stellen met inachtneming van de vrijheid van richting. De eisen van deugdelijkheid, noch de vrijheid van richting worden in de Grondwet gespecificeerd, behoudens waar zij spreekt van de keuze der leermiddelen en de aanstelling van leerkrachten. En dan komt de eigen visie van de Minister: De Grondwet vraagt van de wetgever tot een voortdurende afweging te komen tussen deugdelijkheid en vrijheid van richting, tussen wat men zou kunnen noemen de maatschappelijke eisen en de eigen verantwoordelijkheid van de betrokkenen. De Grondwet plaatst de overheid, de wetgever, bewust in een spanningsveld tussen deugdelijkheidseisen en te eerbiedigen vrijheid. En daarom moeten we zowel deugdelijkheidseisen als vrijheid van richting aflezen uit de wetgeving en de wetgevende praktijk.

Hoe is dan blijkens de onderwijswetgeving in de afgelopen jaren aan beide grondwettelijke begrippen inhoud gegeven? De minster ziet de volgende lijnen: De vrijheid van richting is duidelijk niet beperkt tot de keuze van leermiddelen en het aanstellen van leerkrachten. Ook in andere opzichten laat de onderwijswetgever het bijzonder onderwijs vrijheden, b.v. met betrekking tot het godsdienstonderwijs, met betrekking tot ontslag van personeel, met betrekking tot de toelating van leerlingen enz. Bovendien wordt onder "richting" blijkens de onderwijswetgeving niet uitsluitend de godsdienstige overtuiging verstaan. De uitwerking van de vrijheid in stichtingsnormen legt geen inhoudelijk maar een getalscriterium aan. Historisch en in de praktijk van de wetgeving heeft het begrip richting betrekking op elke door een groep van personen gezamenlijk gedeelde visie op mens en samenleving in zoverre die consequenties heeft voor het opvoedend handelen.

Die vrijheid is echter, wat het bekostigd onderwijs betreft, niet onbeperkt. De overheid heeft evenzeer tot opdracht eisen van deugdelijkheid en doelmatigheid te stellen. Hoe hebben deze eisen van deugdelijkheid in de onderwijswetgeving gestalte gekregen?

De minister ziet hierin een weerspiegeling van de maatschappelijke ontwikkelingen. In ieder geval bepaalt de wetgeving het onderwijsstelsel, waaraan ook het bijzonder onderwijs zich te houden heeft. Eisen worden gesteld met betrekking tot de kwaliteit van het personeel, de arbeidsvoorwaarden, de bekostiging, de niveaugarantie van het onderwijs.

Blijkbaar, aldus de bewindsman, heeft het begrip "deugdelijkheid", historisch gezien, betrekking op alle voorwaarden die de samenleving, in casu de wetgever, ten opzichte van de opzet

en de funktionering van het onderwijs meent te moeten stellen, om zo doelmatig mogelijk voor allen de mogelijkJaeid te garanderen naar aard en niveau die vaardigheden te verwerven die van belang zijn voor de persoonlijke ontplooiing.

Er moet telkens opnieuw een evenwicht gevonden worden tussen deugdelijkheid en vrijheid, tussen de maatschappelijke eisen en de eigen verantwoordelijkheid. De deugdelijkheidseisen en dat zijn dan de opvattingen van de wetgever over datgene wat als noodzakelijke voorwaarden voor een verantwoorde vorming worden beschouwd, evolueren, maken een ontwikkeling door.

Maar ook het zicht op de vrijheid van richting behoeft steeds weer bijstelling. Er groeit in toenemende mate verscheidenheid binnen de levensbeschouwelijke stromingen en ook deze verscheidenheid dient gerespecteerd te worden en in het onderwijs tot uitdrukking te komen.

Opvallend mag heten dat de minister de eisen van deugdelijkheid en de vrijheid van richting als twee grootheden naast of zelfs tegenover elkaar zet, die dan ergens met elkaar verzoend moeten worden. Ds. Abma sprak van een dialectiek waaruit op de een of andere manier een synthese ontstaat.

Het is dus zeer de vraag of artikel 208 voor deze polarisatie een grond biedt. Ds. Abma merkte terecht op dat art. 208 begint met "het geven van onderwijs is vrij". De vrijheid voor richting is primair, is het eerste. Daarna komen de beperkingen. Ds. Abma gaf een drietal suggesties die in dit verband de moeite van het overdenken waard zijn.

a. De overheid mag geen oneigenlijk gebruik maken van de eisen van deugdelijkheid om de vrijheid van richting aan te tasten.

b. De eisen van deugdelijkheid moeten mede genormeerd zijn aan de in de Grondwet verankerde vrijheid van richting.

c. De eisen van deugdelijklieid moeten veel meer gericht zijn op de vrucht (het resultaat) van het onderwijs dan op dwingende voorschriften inzake het essentieel inhoudelijke van de richting.

Artikel 208: Welke interpretatie is juist?

De bovengenoemde visies geven een interpretatie van het grondwetsartikel. De minister haalt uit dit artikel dat in elke tijd opnieuw een evenwicht gevonden moet worden tussen deugdelijkheidseisen en vrijheidseisen. De wetgeving, als neerslag van de maatschappelijke inzichten, regelt dit evenwicht. Een interpretatie die natuurlijk in overeenstemming is met de eigen wensen van de bewindslieden. Want zou deze uitleg van artikel 208 juist zijn, dan kan het betoog als volgt een aanvuUing krijgen; onze tijd vereist een constructief onderwijsbeleid, door de overheid in te vullen. Deze aan het onderwijs te stellen voorwaarden worden als deugdelijkheidseisen getrakteerd en we proberen daarbij de vrijheid van richting, zij het vanuit de huidige context, in het oog te houden.

De overheid kan op deze wijze een veel groter invloed doen gelden dan voorheen het geval was.

Degenen die beducht zijn voor te grote invloed van de overheid op het onderwijs haken in op de royale omschrijving uit art. 208: "het geven van onderwijs is vrij, behoudens. . ." Dat is een andere inzet. Wanneer de vrijheid van onderwijs primair is, zullen de deugdelijkheidseisen door de overheid te stellen nooit de vrijheid van richting in gevaar mogen brengen.

De vrijheid van onderwijs moet als uitgangspunt gekozen worden. Dit standpunt vertolkt door ds. Abma, en de heren v. Leyenhorst en Jongeling gaat van een andere interpretatie van dat Grondwetsartikel uit.

Vast moge staan dat het befaamde artikel het resultaat is geweest van een jarenlange strijd. Het vertoont veel meer een compromiskarakter dan we ons de laatste tijd bewust zijn geweest. De afsluiting van de schoolstrijd met financiële gelijkstelling is niet onvoorwaardelijk een overwinning voor het bijzonder onderwijs geweest. Er is een compromis uit de bus gekomen.

Het Nederlands Dagblad van 6 januari 1976 wijst er in een artikel "School en Staat" op, dat het niet verbazingwekkend is, dat we de aanvaarde beperkingen in het bijzonder onderwijs,

pas vandaag als een drukkende last gaan ervaren. Sedert 1918 heeft Nederland bijna ononderbroken confessionele ministers van onderwijs geliad en al legden zij in aantal wel eens meer deugdelijkheidseisen op dan ons lief was, naar inhoud gaven die geen zware problemen. Deze situatie is nu veranderd. De uitgangspunten van het huidige kabinetsbeleid als spreiding van kennis, inkomen en macht worden vertaald in deugdelijkheidseisen voor het gehele onderwijs.

Enige aanknopingspunten hiervoor zijn in art. 208 gegeven, het compromiskarakter van dit artikel is er debet aan. De interpretatie van Minster van Kemenade is echter zeker niet voor honderd procent terecht. De tegenstelling tussen de eisen van deugdelijkheid en vrijheid van richting, die dan ergens een evenwicht moet vinden, lezen we er niet. Voor deze polarisatie geeft artikel 208 geen grond. Trouwens, waarom zou alleen het departement weten wat deugdelijk onderwijs is. Waarom zou moeten worden aangenomen dat ouders die zelf voor hun kinderen een school stichten, daarvoor een ondeugdelijke inrichting kiezen. De deugdelijkheidseisen van Den Haag vormen geen uitgangspunt, maar randvoorwaarden waaraan de door het schoolbestuur bepaalde inrichting wordt getoetst. En een groot deel van de overheidseisen heeft trouwens weinig te maken met deugdelijkheid, maar veel meer met beschikbare financiën.

Maar hoe de eisen van deugdelijkheid ook uitgelegd worden, het blijft een taak van de gewone wetgever dit "minimaal" of "maximaal" te doen. En deze minister zal het graag "maximaal" doen.

Intussen scharen wij ons aan de kant van degenen die stellen dat de intentie van het Grondwetsartikel er één is van vrijheid van onderwijs: Het onderwijs is vrij ....

Dit moet eerst gelezen worden, daarna het andere.

Deze stellingname is verantwoord, wanneer we blijven bedenken, dat art. 208 een compromis is en dat het onderwijs sinds 1917 zodanig meeromvattend is geworden, dat nieuwe ontwikkeUngen niet te lezen zijn uit het artikel.

Grondwetswijziging.

Nog meer aanleiding tot verontrusting ontstond toen bekend werd dat er een wijziging van art. 208 in de maak is. In plaats van "bij de wet" deze of die voorwaarden voor subsidiëring

van het bijzonder onderwijs vast te stellen, wil de minister deze formule wijzigen in: "bij of krachtens de wet". Dat kan betekenen dat de minister, buiten de Staten-Generaal om, per nota, per circulaire kan gaan regeren, om zodoende een nog sterkere greep op het onderwijs te krijgen.

De voorgestelde wijziging ligt ter advies bij de Raad van State en daarom wilde de minister er bij de onderwijsdebatten niet op ingaan. Dat de vrijheid van onderwijs met een dergelijke wijziging van de Grondwet verder aangetast wordt, hoeft geen betoog. Het is ook welhaast onbegrijpelijk dat de minister nu met een dergelijk voorstel komt. De onrust kan er alleen maar groter door worden.

Afronding

Alle gegevens op een rijtje zettend kunnen we niet anders dan concluderen dat de vrijheid van onderwijs opnieuw fundamenteel in discussie is. Een aktieve onderwijspolitiek zal niet meer dan een minimale vrijheid garanderen. Prof. dr. J.A. Diepenhorst, ook eens minister van onderwijs en wetenschappen, omschreef de vrijheid van onderwijs eens als volgt: "Het allereerste uitgangspunt van de vrijheid van onderwijs was, dat men kon onderrichten wat men wilde, en hoe men wilde, en zelfs nog in de vorm die men wilde. Het moest alleen deugdelijk onderwijs zijn".

Maar dit is een "maximale" uitleg van art. 208. Vrijheid "wat men wil onderwijzen", is aan beperkingen gebonden (b.v. de exameneisen). Het "hoe" is ook aan beperkingen gebonden, al is het wel vrijer. Het huidige beleid gaat er van uit dat de inrichting alleen maar vrij is, in zoverre die met de richting van de school te maken heeft.

Elke "maximale" uitleg van art. 208 begint met "het onderwijs is vrij . . . .", zo ook de omschrijving van prof. Diepenhorst, en pas daarna komen de beperkingen.

De visie van minister van Kemenade gaat uit van de tegenstelling tussen deugdelijkheidseisen en vrijheid om telkens weer een nieuw evenwicht te vinden. Dan kan de vrijheid in deze tijd beperkt gaan worden.

In dit artikel is de vrijheid van onderwijs voornamelijk op een juridische wijze bezien. Dat is één manier. Ter afronding zijn nog twee andere facetten te noemen. Allereerst het punt dat de heer v. Leyenhorst in de onderwijsdebatten steeds benadrukt: de verzorgingsstruktuur. In schoolbegeleidingsdiensten. Stichting Leerplan Ontwikkeling etc. wordt momenteel een grote onderwijsaktiviteit ontplooid die niet door wetgeving gesteund wordt. Deze zaken beïnvloeden het onderwijs echter wel en kunnen de vrijheid van onderwijs beperken.

Daarom gaat het in een discussie rond de vrijheid niet alleen om art. 208, maar veelmeer om aUes wat met onderwijsbeleid te maken heeft. De overheid kan immers een aanmerkelijke invloed uitoefenen op deze verzorgingsstrukturen buiten elk wettelijk kader om, dus zonder kontrole van het parlement. En daarom is dit een ontwikkeling die velen terecht bevreesd

maakt.

Tenslotte moet toegegeven dat het bijzonder onderwijs de vrijheid die nu verdedigd moet worden, niet altijd maximaal heeft gebruikt.

Vaak is de inrichting van het bijzonder onderwijs nagenoeg geen andere geweest dan die van het openbaar onderwijs, behoudens dan het godsdienstonderwijs. De eigen identiteit van de bijzondere school zal meer dan ooit juist nu moeten blijken in een eigen inrichting.

Voor de bijzondere school geldt daarom dat er naast een "maximale" interpretatie van art. 208 ook een "maximale" vulling van de inrichting dient te zijn!

1) N.L. Doddc: Onderwijsbeleid op langere termijn. Intermediair: 30 januari 1976

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen