VOLGENS WELK PLAN WORDT BESTUURD?

door ir H. van Rossum

1. De waarde van prognoses en de macht van de feiten

De tijd waarin wij leven is een tijd waarin allerwege over planmatig bestuur gesproken wordt. Regeren is vooruit zien. Wil men goed besturen dan is het nodig de gegevens van verleden en heden in duidelijke cijferreeksen of grafieken in beeld te brengen, om dan vervolgens uit deze cijfers te komen tot prognoses voor de toekomst. Het gehele wetenschappelijke denken gaat daarbij uit van een bUjvende continuïteit en een voorspelling - althans in gedachten - op lange termijn. Nu is de werkelijkheid vrijwel steeds anders dan de knapste deskundigen kunnen bedenken of berekenen.

Wat is de reden van deze discrepantie? Eén van de voornaamste oorzaken is dat het lange termijndenken in de meeste gevallen geen rekening houdt met vaak grote en ernstige discontinuïteiten, aardbevingen, oorlogen, cyclonen en andere rampen, of niet of te weinig rekening houdt met maatschappelijke wijzigingen, die, zij het geleidelijk, toch duidelijk gaan afwijken van de prognoses en mitsdien min of meer de grondslag aan de op grond van de prognoses genomen besluiten gaan ondergraven.

Ruimtelijke ordening en bevolkingscijfers.

Een duidelijk voorbeeld van dit laatste zijn de prognoses voor het ruimtelijk beleid in de eerste helft van de 60-er jaren. De Tweede Nota Ruimtelijke Ordening trok zonder veel tegenspraak de hoge geboortecijfers en de lage sterftecijfers van de naoorlogse jaren door en kwam tot een bevolkingsaantal van 20 miljoen Nederlanders in het jaar 2000. Dat werd het fundament van de nota. Schrikbeelden van een overvolle randstad. Het beleid moest gericht op sterke spreiding naar de noordelijke provincies en naar Zuid-Limburg. Er zijn beleidsconclusies getrokken en er zijn besluiten genomen en werken uitgevoerd. Om slechts één voorbeeld te noemen: de Eemshaven bij Uithuizermeden. Alles ging volgens schema tot men tot de ontdekking kwam dat het uitgangspunt van 20 miljoen Nederlanders veel minder vast stond dan de adviesorganen op grond van cijfers uit het verleden hadden aangenomen. Het verschil tussen geboortecijfer en sterftecijfer begon in het begin van de zeventiger jaren sterk te dalen. De immigratie uit het voormalig Nederlands-Indiê was in de achterliggende jaren ook sterk verminderd, zodat alleen de extra stroom van Surinamers, vooral in het jaar voor de onafhankelijkheid, nog voor een extra groei van de Nederlandse bevolking zorgde.

Deltaplan en milieu

Een geheel ander voorbeeld waarbij de maatschappelijke ontwikkeling anders verliep dan de deskundigen-rapporten, en op basis daarvan de wetgever voor ogen stond, is de afsluiting van de Oosterschelde. De ramp in 1953 kostte aan ruim 1800 mensen het leven, liet een spoor van geweldige verwoesting na en veroorzaakte miljarden aan schade.

De toenmalige regering besloot onmiddellijk een deskundigen-commissie aan het werk te zetten om zodanige maatregelen voor te stellen dat menselijkerwijze zulke rampen in de toekomst zouden worden voorkomen. De zgn. Deltacommissie kwam na een snel voltooide doch grondige studie tot de conclusie, dat het Haringvliet afgesloten moest worden met

sluizen om overtollig Rijnwater te kunnen spuien. Het Brouwershavense Gat, de Oosterschelde en de Lauwerszee zouden volledig moeten worden afgesloten, terwijl het overige van de Nederlandse kust, alsmede de dijken langs de Westerschelde en Nieuwe Waterweg zodanig zouden moeten worden verhoogd, dat deze een zeer hoge vloed nog zouden kunnen keren.

Op grond van dit zeer gedegen advies werd de Deltawet voorbereid, die na een zeer welwillende behandeling in de Tweede-en Eerste Kamer in 1958 in het Staatsblad verscheen, met de bedoeling dat de gehele operatie in 1978 zou zijn voltooid. Reeds bij de behandeling van de Deltawet werd uitvoerig aandacht besteed aan de visserij en speciaal aan de teelt van en handel in schelpdieren, zoals deze in de Oosterschelde werd uitgeoefend. Duidelijk werd bepaald dat de schade die door de afsluiting zou ontstaan vergoed zou worden. Na een strenge vorst in 1962 waarbij vrijwel alle oesters doodgevroren waren besloot de regering, vooruitlopend op een integrale regeling van alle schades die uit de Deltawerken zouden voortvloeien, alvast een schaderegeling te maken voor oesterkwekers. Alle oesterkwekers werden integraal schadeloos gesteld doch enkelen werden op eigen verzoek de vrijheid gegeven om op eigen risico nog enkele jaren door te gaan; anderen deden toen, een spoedige afsluiting tegemoet ziende, afstand van hun rechten.

De ontwikkeling Uep ook hier anders. Naar de visserij was in de vijftiger en zestiger jaren nauwelijks geluisterd als tegen afsluiting geprotesteerd werd. In de tweede helft van de zestiger jaren begonnen de milieugroepen zich te roeren. Alles werd als uniek en onvervangbaar bestempeld. De eis van die zijde was: de besluiten van de Deltawet terugdraaien en de dijken langs de Oosterschelde op dezelfde wijze verhogen als langs de Westerschelde. Kostenberekeningen werden gemaakt, de milieuschade van dijkverzwaringen werd gebagatelliseerd en de

gevaren van dijk-en oevervallen, in dit reeds eeuwen door deze catastrofes geteisterde gebied, werden met scherpzinnige redeneringen afgedaan, ondanks, dat uit peilingen bleek dat nog miljoenen m^ zand in geulen verdween. Jarenlang werden uitgebreide polemieken gevoerd over enerzijds het behoud van natuur en milieu. Nadat ook uitgebreide parlementaire debatten aan het onderwerp waren gewijd, heeft het kabinet den Uyl — zij het naar verluidt met een zeer krappe meerderheid — de knoop doorgehakt en koos voor een oplossing, die zowel de veiligheid diende als het milieu spaarde. De oplossing werd een afsluitdam - dus overeenkomstig de Deltawet — doch dan met afsluitbare openingen. Bij normale getijbeweging blijft alles zoals het nu is, zij het dat het getij op de Oosterschelde enigszins gedempt wordt. Bij stormvloed worden bij een bepaalde waterstand op de Noordzee de openingen gesloten en wordt zodoende de veiligheid van het gebied gewaarborgd. De extra kosten van deze oplossing bedroegen het gigantische bedrag van ruim 3 miljard gulden, doch daar is het toen bevoegde gezag maar overheen gestapt.

Techniek en politiek

De beide voorbeelden die hierboven beschreven zijn geven enig inzicht in de beweeglijkheid van bestuurlijke beslissingen. Wanneer men sommige publikaties leest, dan lijkt het alsof het nemen van beslissingen, voor welk doel dan ook, het invoeren van een soort mathematische rekensom is, die, mits goed geprogrammeerd, door een computer kan geschieden.

De praktijk is echter moeilijker, omdat juist het invoeren van zo'n programma grote deskundigheid eist en dat bovendien iedere beslissing zijn maatschappelijke relevantie heeft, die niet alleen aan de democratische opvattingen getoetst behoren te worden, maar waar bovenal

bezien moet worden of de te nemen besluiten wel aan ethische eisen voldoen en of ze niet in strijd zijn met de regels die God in Zijn Woord aan overheden en onderdanen voorhoudt.

2. Politieke besluitvorming en deskundige advisering

Er is dan ook steeds een wisselwerking tussen deskundigheid en politiek. In de bestuurlijke sector bedient het overheidsgezag zich in vele gevallen van de adviezen van deskundigen. Dat kan zijn van individuele deskundigen op een bepaald terrein — een eer die vaak hoogleraren te beurt valt — of ook van talloze adviesorganen. Dit kan ad hoc voor een bepaald doel, zoals bij de bovenvermelde deltacommissie, doch in vele gevallen zijn dit vaste adviesorganen, waarbij het kabinet of de betrokken minister wettelijk verpUcht is om zo'n raad of commissie te horen.

In een aantal onderwijswetten is het horen van de Onderwijsraad verplicht gesteld. In een aantal milieuwetten is het horen van de Centrale Raad voor de Milieuhygiëne wettelijk voorgeschreven.

In de Waterstaatswet 1900 en in de Wet Verontreiniging Oppervlaktewater is het vragen van advies aan de Raad van de Waterstaat voorgeschreven. In de nu nog van kracht zijnde Ruilverkavelingswet is een belangrijke taak toebedeeld aan de Centrale Cultuurtechnische Commissie. Bij de uitwerking van het ruimtelijke ordeningsbeleid krijgt men op verschillende terreinen te doen met de Raad van Advies op de Ruimtelijke Ordening, maar ook met de Rijksplanologische Commissies, terwijl op provinciaal niveau aan de Provinciaal Planologische Commissies een belangrijke rol is toebedeeld.

Belangrijk is dat de wettelijke bepalingen voor bovengenoemde organen deze vaak zeer deskundige raden, colleges en commissies meestentijds een adviserende rol toedelen. In enkele gevallen gaat het verder en hebben bepaalde raden een in de Wet geregelde bevoegdheid om onafhankelijk van de minister of staatssecretaris zelfstandig een besüssing te nemen, van welke beslissing dan meestal beroep op de Minister of de Kroon open staat.

Een van de voorbeelden van zo'n orgaan met zelfstandige beslissingsbevoegdheid is de Commissie Vervoervergunningen, die capaciteitsbepalend is voor het goederenvervoer over de weg en in de binnenvaart. Uiteraard is het niet mogelijk en zinvol om de vele honderden adviesorganen naar volledigheid op te sommen. Het is slechts een zeer kleine poging om enig inzicht te geven in het zeer gecompliceerde gebied van het overheidsbestuur.

Voorbereiding van Wetgeving

Al deze adviesorganen zullen vrijwel steeds ook ingeschakeld worden als het gaat om het voorbereiden van wetten. Een steeds ingewikkelder samenleving vraagt ook een steeds uitgebreider en daarmee vaak overzichtelijker wetgeving. Deze wetten worden voorbereid op één of meer ministeries door deskundige ambtenaren, en worden, indien ze in concept gereed zijn, om advies gezonden aan organen die een zeer hoge graad van deskundigheid bezitten en die — in technische zin — door hun advies zullen trachten het wetsvoorstel te verbeteren. De verantwoordelijke bewindsman zal, voorzover het strookt met zijn politieke verantwoorde-

lijkheid, rekening houden met deze deskunde adviezen en zal het voorstel dienovereenkomstig wijzigen. Wel moet hier enig voorbehoud gemaakt worden. De deskundige organen zijn, omdat ze op een bepaald terrein adviseren, vaak ook samengesteld uit speciale deskundigen op dit terrein. Soms leidt dit tot adviezen die onvoldoende rekening houden met neventerreinen of met het algemene regeringsbeleid. Een aantal instrumenten zijn reeds aanwezig om deze eenzijdigheid te voorkomen. Bij een aantal ministeries zijn adviesorganen, waarin hoge ambtenaren van andere ministeries zitting hebben. Daar dit wederkerig is, zijn er in deze organen een aantal personele unies die er voor moeten zorgen dat zo'n adviesorgaan ook met andere dan het eigen beleidsterrein rekening houdt. Inmiddels is ook ingesteld de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, die de regering moet adviseren over het gehele beleid en die dus juist waar eenzijdigheden dreigen de stormvlag moeten hijsen.

Tenslotte is er de grondwettelijke, van ouds bestaande sluis, de Raad van State, die tot taak heeft om alle wetsontwerpen alvorens ze worden ingediend te toetsen of ze niet strijdig zijn met de grondwet en of ze passen in het wettelijk kader. Inmiddels zijn sedert 1 mei van dit jaar de adviezen van dit hoogste adviesorgaan openbaar en worden ze bij de indiening van wetsontwerpen aan het parlement toegestuurd.

3. Inbreng vanuit het parlement

Wie zo van de voorgeschiedenis van een wetsontwerp kennis neemt, zal het duidelijk zijn dat ook van het parlement grote deskundigheid gevraagd wordt om deze reeds van vele kanten beoordeelde stukken goed-of af te keuren c.q. te verbeteren. Niet ten onrechte schrijft de grondwet voor dat een wetsontwerp, alvorens in openbare behandeling te komen, door het parlement op een bij het reglement van orde omschreven wijze moet worden onderzocht. De Kamers hebben hiervoor een aantal vaste en bijzondere commissies samengesteld, die zoveel mogelijk bemand zijn door de leden van verschillende fracties die op dat bepaalde terrein deskundig zijn. Deze commissies bestuderen het wetsontwerp en geven in een voorlopig verslag hun aanvankelijk oordeel en stellen een groot aantal vragen aan de bewindslieden om zaken die onduidelijk of die voor verschillende interpretaties vatbaar zijn nader te verduidelijken. De commissieleden worden tegenwoordig voor dit doel bijgestaan door gekwalificeerde fractiemedewerkers, en kunnen daarbij uiteraard ook deskundigen binnen hun partij of uit organisaties die zich met dat terrein van overheidsbemoeienis bezig houden inschakelen.

Als er principiële kanten aan het wetsontwerp zitten, moet reeds duideUjk bij het opstellen van het voorlopig verslag hiervan blijk gegeven worden. Bij de ambtelijke voorbereiding en bij de deskundige adviesorganen blijkt men zich namelijk veelal zgn. neutraal op te stellen en komt van een meer principiële toetsing weinig terecht. De politieke organen hebben tot taak om juist dit aspect van de wetgeving duidelijk tot gelding te brengen.

Kiezersgunst of beginsel uitgangspunt bij parlementaire controle?

Nu is er vanzelfsprekend groot verschil in politieke opstelling. Er zijn partijen die zeggen uit te gaan van het belang van de bevolking, maar de voorkeuren en belangen van de bevolking zijn niet eenduidig en lopen niet parallel. Het hangt er dus vaak maar vanaf waar men op een gegeven moment het accent op legt of de voorrang aan geeft.

De sluiting van de koleimiijnen in Limburg geschiedde onder verantwoording van de Minister van Economische Zaken Drs. J.M. den Uyl. Bij de strijd tegen de verdere ontwikkeling van de kernenergie loopt de oppositieleider Drs. J.M. den Uyl voorop om o.a. voor de electriciteitscentrales weer over te stappen op kolen als energiebron.

De Groeinota, die destijds pleitte voor de groei in de economie was eveneens getekend door Drs.J.M.den Uyl. Nu loopt de Partij van de Arbeid voorop met het vaandel van de antigroei-filosofïe en het stand-beginsel. Naast de andere linkse partijen lopen ook de CDA-dissidenten mee in deze optocht en zingen ze mee in het koor. Naast duidelijk op belang en dus ook vaak op wisselende kiezersgunst gerichte partijen zijn er ook beginselpartijen. In hun opstelling zal steeds moeten doorklinken dat het gezag niet is uit de mens maar van Boven is afdalende en dat dus allereerst in bestuur en wetgeving met de wetten die God in Zijn Woord

openbaarde rekening gehouden zal moeten worden. Zij willen graag rekening houden met een gezonde volksinvloed, doch weten uit het bijbels onderwijs maar al te goed, dat, indien men afhankelijk wordt van voDcssouvereiniteit of democratie in de letterlijke betekenis van het woord, nl. volksregering, er maar één schreê ligt tussen „Hosanna" en „Kruist Hem". Het vasthouden aan het regeren bij de gratie Gods geeft een vastere koers, maakt minder afhankelijk van kiezersgunst en geeft afhankelijkheid van Hem aan Wie alle macht gegeven is in hemel en op aarde en Die alle dingen wel maakt op Zijn tijd. Bij alle wisselingen der tijden blijft Hij de onveranderlijke en de getrouwe en dan vallen mensen niet weg maar dan worden het instrumenten in de hand des Heeren. „Door Mij regeren de koningen en stellen de vorsten gerechtigheid, door Mij heersen de heersers en de prinsen, al de rechters der aarde" (Spr. 8 : 15 en 16). Dan wordt het een wonder dat God de mensen wil gebruiken, doch dan zijn degenen die met overheidsgezag bekleed zijn in zichzelf nietige mensen, zondige mensen, die ook geneigd zijn af te wijken. Dan kan het zelfs zo worden dat: De koningen der aarde stellen zich op en de vorsten beraadslagen tesamen tegen de Heere en tegen Zijn gezalfde zeggende: aat ons hunne banden verscheuren en hun touwen van ons werpen". (Ps. 2 : 2 en 3). Dat is na de val van de mensen getoond door alle eeuwen en zo hebben alle overheden en machten een zekere controle nodig. „Nu dan, gij koningen, laat u tuchtigen, gij rechters der aarde, dient de Heere met vreeze en verheugt u met beving" (Ps. 2 : 10 en 11). Dat wil zeggen, dat de overheden allereerst zich onderwerpen aan de tucht van Gods Woord, gehoorzaam zijn aan degenen die hen op grond van Gods Woord waarschuwen. Daartoe hoort zeker ook het getuigenis van de Schriftgetrouwe kerken, maar ook dat van de volksvertegenwoordiging en daarbij speciaal het getuigenis van degenen die uitgaan van de juiste gezagsverhoudingen, waarbij ze de overheden zien als degenen die het gezag niet uit de mens maar van God ontvangen hebben.

Degenen die zó met wetgeving en met controle van het overheidsbeleid bezig zijn hebben dagelijks wijsheid nodig om de vaak zeer ingewikkelde vraagstukken te doorgronden. Ze mogen daartoe toch ook vaak ervaren dat ze daarbij niet alleen staan. Hulpe van God verkregen hebbende mogen ze staande bUjven en dan brengt diezelfde God vaak mensen op hun weg om hen op de juiste tijd te helpen om bij moeilijke vraagstukken toch een deskundig oordeel te geven. Ook volksvertegenwoordigers kunnen het niet uit zichzelf. Nodig is een biddend volk, die de noden van de overheid en ook van de volksvertegenwoordiging opdraagt aan de troon der Genade.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen