DEREGULERING; naar eerherstel voor de wet

door mr. G. Holdijk

Vermoedelijk is er niemand meer in Nederland, bij wie, als hij op enigerlei wijze bij het openbaar bestuur of het politieke gebeuren betrokken is, de term deregulering onbekend is. Ofschoon het om een term van relatief zeer recente datum gaat, heeft hij zich in korte tijd - zeg: sinds 1982-een bekendheid verworven die niet elk nieuw begrip beschoren is. Over de inhoud bestaat soms nog het nodige misverstand, maar daarop hopen wij in het vervolg terug te komen. Wat vast moet staan, is dat het hier om een staatsrechtelijk en politiek zeer fundamenteel aspect van onze samenleving en met name omtrent de rol van de overheid daarin, gaat. Dat is de reden om er ook in dit tijdschrift aandacht voor te vragen.

Dit artikel gaat overigens niet in op allerhande meertechnisch-juridische kwesties. Daarvoor kan men inmiddels te kust en te keur in de vakpers terecht. Dit artikel beperkt zich tot het verschaffen van informatie over de hoofdlijnen èn een toetsing van het dereguleringsstreven aan SGP-beginselen en grondgedachten wat betreft de overheidstaak.

Wie de vakliteratuur wat dit onderwerp betreft, de laatste jaren op de voet gevolgd heeft, zal niet veel echt nieuws aantreffen. De aanvulling op die vakmatige beschouwingen in slechts gelegen in de verwoording van enkele persoonlijke opvattingen op basis van SGP-beginselen omtrent een aantal politiek relevante aspecten van de deregulering.

1. Een nieuw fenomeen of toch niet?

Hierboven werd erop gewezen dat de term deregulering betrekkelijk nieuw is. Hij is sinds het aantreden van het kabinet-Lubbers / Van Aardenne gemeen goed geworden, maar hij is niet door dit kabinet of tijdens die periode uitgevonden.

De begrippen regulering en deregulering zijn uit de Verenigde Staten overgewaaid en stammen uit de aldaar populaire aanbodzijde-benadering in de economische theorie dit in tegenstelling tot de keynesiaanse benadering. Deregulering zou passen in het kader van de door het kabinet voorgestelde financieel economische politiek, samengevat in het zogenaamde tweesporenbeleid, inhoudende een beleid gericht op (a) het terugdringen van het financieringstekort en de collectieve lastendruk en (b) versterking van de marktsector. Met name de doelstelling onder (b) zou bevorderd kunnen worden door een proces van deregulering.

Men moet het kabinet-Lubbers na geven dat het de bezinning op dit vraagstuk sterk gestimuleerd heeft en tevens concrete stappen (besluiten) genomen heeft om een ombuiging in het proces van overregulering tot stand te brengen. Over meer concrete resultaten komen we straks nog te spreken.

Wèl moet aangetekend worden dat al vóór het kabinet Lubbers optrad het probleem van te ingewikkelde, op punten tegenstrijdige, overlappende en niet op elkaar afgestemde regelgeving. met alle gevolgen van dien, werd onderkend; dus als ruimschoots voordat het begrip deregulering tot het juridisch en politiek spraakgebruik is gaan behoren.

Zo werd al jaar-en-dag gestudeerd op de vereenvoudiging van de sociale verzekeringswetgeving (Veldkamp). Prof. De Haan hield zich intensief bezig met de coördinatie van het administratieve recht betreffende onroerend goed. De Wet Algemene Bepalingen Milieuhygiëne valt in dit verband ook te noemen, evenals de in art. 107, tweede lid van de Grondwet gegeven opdracht om een wet algemene regels van bestuursrecht vast te stellen.o

De economische problemen van de jaren '80 hadden het kabinet-Van Agt reeds genoopt tot een heroverweging van de collectieve uitgaven. In augustus 1982 verscheen een rapport van de ambtelijke werkgroep 'Wettelijke voorschriften in verband met de economische ontwikkeling'. Men kan wel stellen dat dit rapport 'Regulering en deregulering' de eerste aanzet voor een diepgaande bezinning is geworden.1

Een tweede aantekening betreft de betekenis van het begrip deregulering. Daarin is al spoedig een zekere verschuiving opgetreden.

Het zoeven genoemde rapport omschreef regulering als: het vaststellen door overheidsorganen van ge-of verbodsbepalingen, die - mede-gericht zijn tot huishoudingen in marktsector van de economie'. Onder deregulering verstond men: het afschaffen of beperken van regulering.

In de hierop volgende rapporten wordt het begrip (de-) regulering genuanceerd èn verbreed, in de zin dat het niet uitsluitend op de economische sector slaat, maar ook op de particuliere en de overheidssector zelf. In een brief van de Minister-President aan de Tweede Kamer lezen we o.a.: Deregulering staat niet gelijk met het zondermeer afschaffen van regels. Stroomlijning, vereenvoudiging en vermindering van regelgeving op alle gebieden waarop de staat thans optreedt is nodig.^ De term deregulering - vertaling van het engelse deregulation-geeft dus eigenlijk niet goed weer wat de bedoeling is. Herregulering, vereenvoudiging en verbetering drukken beter uit waar het om te doen is. De bredere betekenis en eigenlijke bedoeling van de term deregulering wordt ook duidelijker als men let op het feit dat het dereguieringsstreven in het verband van een aantal beleidsdoelstellingen geplaatst moet worden, de zogenaamde grote operaties: decentralisatie, reorganisatie van de rijksdienst, 2% (personeelsvermindering) - operatie en privatisering. Al deze operaties zijn erop gericht te komen tot minder of tot betere bemoeienis van de overheid met de samenleving. Deregulering is dus geen op zichzelf staande operatie. Niet alleen sanering van de regelgeving is nodig, er is een sanering van de overheid als geheel vereist. Al deze operaties, staande in het teken 'minder overheid is beter' hebben gemeen dat ze de druk van overheid op de samenleving - bestuurlijk zowel als financieel-willen verlichten. Het financiële is misschien wel het hoofdmotief. Want de problemen waaraan deze operaties het hoofd willen bieden, zijn eerst werkelijk als zodanig gesignaleerd toen er een omslag optrad in de economische groei.

Hiermee komen we op de oorzaken van de overregeling, regelverdichting.

2. Oorzaken

De financieel-economische zowel als de bestuurlijke problematiek zijn symptomen van de crisis waarin de verzorgingsstaat zich bevindt. In de verzorgingsstaat is, naast subsidiëring, wetgeving het belangrijkste middel (instrument) om het politieke beleid op sociaal, economisch-, ruimtelijk-, cultureel-en vele andere gebieden juridische vorm te geven. Een toename van wetten en regels hangt ten nauwste samen met de verbreding van de overheidsbemoeienissen in de sociale rechtsstaat.

Hoewel het aantal wetten en regels van de centrale en van de decentrale overheid niet meer te overzien is, is de hoeveelheid wetten en regels niet het voornaamste probleem. Veel problematischer is het feit dat er teveel wetten zijn die niet werken, dat de samenhang tussen tal van wetten ontbreekt, dat de werking ervan soms tegengesteld is, dat de negatieve bijeffecten groter zijn dat de eventuele positieve effecten. De grondoorzaak is dat het instrument van wetgeving - een zeer aanvechtbare visie op wetgeving overigens! - lang niet zo effectief bleek als lang werd verondersteld. Wetgeving zou, behalve een codificerende, vooral een modificerende functie hebben. Via wetgeving zou de maatschappij hervormd moeten worden. Men heeft het sturend vermogen van de overheid overschat. Burgers dachten voor elkprobleem in 'Den Haag' deoplossingtevinden en de overheid (de politiek) dacht alle problemen op te lossen doorwet-en regelgeving. Men vergat dat de wetgeving als zodanig geen problemen kan oplossen, hooguit enigermate kanaliseren.

Tot de oorzaken van de tweede orde behoort zeker ook dat bij ons weinig systematische studie is gemaakt van de effecten van de regelgeving. Er is bovendien nauwelijks sprake geweest van een wetgevingsbeleid (de veertien wetsfamilies van de veertien onverenigde departementen). Historisch gezien is veel overheidsoptreden begonnen op beperkte schaal en op duidelijk van elkaar gescheiden beleidsterreinen. Regelingen inzake presterend, arbitrerend en stimulerend beleid van overheidswege zijn, vooral sinds de jaren '50 in hoog tempo, stukje bij beetje tot stand gebracht. Naast en in aanvulling op wettelijke regelingen is een grote hoeveelheid pseudo-wetgeving tot stand gebracht. En hoe meer discretionaire bevoegdheden er komen, hoe belangrijker de rechtspraak wordt om die te controleren. Maar met deze laatste zin overschrijd ik reeds de grens tussen oorzaken en gevolgen van overregulering.

3. Gevolgen

De gevolgen zowel voor de overheidssector, als voor de particuliere sector en de bedrijvensector waren vele èn ingrijpend van karakter: bureaucratisering, vertraging. Bij de overheid leidde het proces, ondanks enorme personeelsuitbreidingen, tot overbelasting. De druk van de Haagse overproduktie kwam vooral te rusten op de decentrale, lagere overheden - die een vast kader voor hun eigen handelen ontberen; het medebewind! - en gedeconcentreerde rijksdiensten - zeg maar: degenen die moesten uitvoeren, handhaven en controleren. Fragmentarisering van het

beleid en immobiliteit zijn de bekende verschijnselen. Besluitvorming werd een langdurig en moeizaam proces. En als het eenmaal tot besluiten (regels) kw/am, bleven ze soms zonder effect en werkten ze soms averechts.

Dat de naleving van wetten door de burgers ook veel te wensen overlaat, is, in dit licht bezien, niet zo verwonderlijk.

De lasten van het bedrijfsleven, met name de administratieve lasten (vergunningaanvragen, fiscale administratie) zijn gigantisch. Een VNOonderzoek heeft utigewezen dat het, in geld uitgedrukt, gaat om een bedrag van ruim 3 miljard per jaar.

Al-met-al voldoende redenen om zich te bezinnen op de vraag naar de juistheid van de ingeslagen weg.

4. Motieven voor deregulering

Het meest omvattende en meest dringende motief voor deregulering is door Donner (en anderen) genoemd: de bestrijding van de ontregeling d.i. het verschijnsel dat de greep op het openbaar bestuur verslapt of zelfs verdwijnt.3 Hij waarschuwde zelfs: 'We moeten bedenken dat we reeds midden in de deregulering zitten. Deze vindt niet plaats door het bevoegd gezag maar door de praktijk'. Zijn dringende aansporing om tot bewuste en gerichte deregulering over te gaan, onderstreepte hij door te zeggen: 'Elk jaar dat die operatie wordt uitgesteld, doet ons verder in het moeras zinken en maakt de operatie moeilijker'.

Het buitenhof in Den Haag

Overregulering die tot ontregeling voert, roept uiterst fundamentele vragen op, die een concreet en daadwerkelijk antwoord eisen. Kan een rechtsstaat het zich veroorloven om de kloof tussen de woorden en bedoelingen van de wet enerzijds en de maatschappelijke praktijk anderzijds te groot te laten worden? Verliest de parlementaire democratie daardoor niet in aanzien? Rechtseenheid, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid komen als beginselen waarop onze rechtsorde berust, op de tocht te staan. Als er naast het officiële maatschappelijke en economische bestel een officieus (zwart of grijs) circuit ontstaat, moet dat niet alleen tot misslagen van het overheidsbeleid maar ook tot afnemend respect voor de overheid en haar wetten leiden. Opgemerkt zij hier nog eens dat harmonisatie en coördinatie dan wel kwaliteitsverbetering van de regelgeving in de politiek pas seheus aandacht kregen toen het economisch klimaat verslechterde en de kostenaspecten en de lasten verbonden aan de uitvoering van wettelijke regelingen in het volle daglicht kwamen te staan.

Tot dan toe werd deze kant van de wetgeving structureel onderschat. Voorts kunnen fundamentele bezwaren tegen het stelsel van de verzorgingsstaat óók een reden zijn om gerichte deregulering voor te staan. Men kan een nieuw, ander evenwicht tussen de zelfstandige kracht en eigen verantwoordelijkheid van de burger en de kerkelijke en maatschappelijke organisaties enerzijds en gemeenschapszorg anderzijds voor-

staan. Deregulering is tenslotte nooit een doel op zichzelf.

Moet niet gezegd worden dat de toename van de overheidszorg geleid heeft tot een vermindering van het eigen verantv\/oordelijksbesef en tot een gebrekkiger functionerende onderlinge solidariteit?

Als de staat zorgt en zekerheid verschaft, waarom zouden we dan nog zélf voor onszelf en anderen zorgen?

In dit kader zou ik toch ook nog even een ander motief naar voren willen halen dat verband houdt met de aard en de functie van wetgeving.

Het is gebruikelijk geworden om de wet te zien als een middel waarmee een bepaald doel, een beleidsdoel, gerealiseerd kan worden. Overheidsbeleid, in termen van doeleinden en middelen, wordt door de wet getransformeerd in termen van normen. Het sterk benadrukken van deze functie van de wet (het recht is instrument en heeft geen eigen zin en waarde), hetgeen voortkomt uit een technocratische gedachtensfeer, leidt er evenwel gemakkelijk toe dat vergeten of over het hoofd gezien wordt dat de wet primair dient om de basisvrijheden van de samenleving en van de enkele burger in stand te laten of te houden. De wet ordent de verhoudingen en het verkeer tussen mensen en organisaties, ze bakent posities af en tracht die te waarborgen. De zeer gedetailleerde, verfijnde regelgeving is meer een gevolg van het streven naar bijkans individueel toegesneden materiële rechtvaardigheid (gelijkheid) dan om het vrijwillig beantwoorden van de mens aan zijn doel en opdracht mogelijk te maken (vrijheid).

Zonder hier een volstrekte tegenstelling te willen creëren, is mijn indruk toch dat het zorgvuldig te bewaken evenwicht tussen beide in het gedrang dreigt te komen wanneer wet en recht gedevalueerd worden tot pure overwegende beleidsinstrumenten van een verzorgingsstaat c.q. de politieke gemeenschap.

Misschien is een verschuiving in terminologie op dit punt wel veelzeggend. Het is de laatste tijd gebruikelijk - ook in dit artikel gebeurt het - om te spreken van regelgeving in plaats van over wetgeving. Dit ofschoon men in de staatsrechtelijke literatuur - en in navolging daarvan ook elders - gewend was het begnp wetgeving materieel te gebruiken en derhalve met alleen te gebruiken voor regels tot stand gebracht door regering en Staten-Generaal gezamenlijk (artikel 81 Grondwet). Het materiële wetsbegrip kon echter niet zover worden uitgerekt dat, behalve algemene maatregelen van bestuuren ministeriële verordeningen, daartoe ook gerekend konden worden de zogenaamde pseudo-wetgeving (die in belangrijke mate tot de groei van het regelbestand heeft bijgedragen) en de regelgeving (beleid) die in plannen en nota's is opgeslagen. Vandaar de behoefte aan een nieuw en ruimer begrip: regelgeving. Men kan tegenwerpen: 'What's in a name? ', maar is de behoefte aan een nieuwe, wat neutraler aandoende benaming niet als een signaal van de abdicatie van de wet in formele zin als het democratisch besluit bij uitstek in ons land op te vatten, zo zou ik willen vragen. Men kan het met de inhoud van een wet oneens zijn, maar de legitimering van de wet in formele zin Is een aparte. De wet in formele zin vormt tenslotte de grondslag voor gedelegeerde regelgeving, Daarom zou ik er de voorkeur aan geven om te blijven spreken van wet-en regelgeving.

Over de achtergronden en oorzaken van het ontstaan van de grote regelverdichting en-verfijning alsmede over de motieven om tot deregulering te komen is in ons land al veel geschreven en gesproken. Opvallend is de vrij grote mate van overeenstemming daarin, ongeacht disciplines en politieke of maatschappelijke achtergronden, al verschillen de accenten weleens wat. En dit terwijl het hier toch bepaald niet gaat oyer een politiek en levensbeschouwelijk neutrale, technisch-juridische aangelegenheid. Hier zijn visies op de verhouding enkeling en gemeenschap, op de taak van de overheid, op de zin van het aardse, burgerlijke bestaan van de mens in het geding. Wat verenigt is mogelijk méér de gemeenschappelijke kritiek óp en ontevredenheid mèt de bestaande situatie dan het gezamenlijk verwachtingspatroon omtrent de uitkomsten van het dereguleringsproces. Dat zal kunnen blijken als het gaat om het nemen van concrete beslissingen terzake van de aanpak van de dereguleringsoperatie. Over dit laatste nu eerst iets meer.

5. Aanpak

Zoals gebruikelijk m ons land zijn een reeks van commissies en werkgroepen aan het werk gezet. Bijzondere vermelding verdient zeker de Commissie vermindering en vereenvoudiging van overheidsregelingen. (Commissie Geelhoed), ingesteld bij besluit van de Minister van Justitie van 11 februari 1983.'' Maar anderen zijn of waren vanuit een andere invalshoek met verwante problematiek bezig: de Commissie Hoofdstructuur

Rijksdienst, (Commissie-Vonhof), de Werkgroep Coördinatie Vergunningenbeleid (Werkgroep-Kaland), de Commissie Wetgevinsvraagstukken (Commissie-Polak) (1981) de Interdepartementale Commissie voor de Harmonisatie van de wetgeving (1981). Ook de Regeringscommissie voor de reorganisatie van de rijksdienst Mr. H.D. Tjeenk Willink mag genoemd worden. En niet te vergeten de Raad van State, die tiet niet bij studeren laat, maar daadwerkelijk wérkt aan de dereguleringsdoelstellingen. Er zal voor gewaakt moeten worden dat hel werk dat in al deze verbanden verricht wordt, op elkaar afgestemd blijft. Zijn er al resultaten te melden?

Er zijn resultaten, zij het van verschillende aard, zulks geheel in overeenstemming met de brede betekenis, die het begrip deregulering - voornameli|k herregulering - heeft gekregen. Deregulering in de beperkte betekenis van afschaffing van bestaande wetten en regels heeft zich tot nu toe uitsluitend voorgedaan door het laten vervallen van de Uitverkopenwet 1956. Nog geen spectuculaire oogst!

Een groter aantal wetsontwerpen, dat reeds in behandeling is bij de Staten-Generaal, wordt gewijzigd of ingetrokken o.a. het ontwerp-Politiewet. Verder wordt de uitvoering - geheel of gedeeltelijk - opgehouden van wetten, die het Staatsblad al hebben bereikt. Dat is het geval met o.a. de Leegstandswet, de Wet Agrarisch Grondverkeer, de Arbeidsomstandighedenwet en de Kampeerwet. Ook de invoering van de boeken 3, 5 en 6 van het nieuwe BW-op zichzelf genomen al een stukje deregulering doordat veel jurisprudentiële regels worden gecodificeerd - zal aan de deregulehngstoets onderworpen worden. De invoering van Boek 4, het omstreden nieuwe erfrecht, voorzien medio 1986, zal opgeschort worden.

Opgemerkt moet wel worden dat de deregulering van bestaande wetgevingscomplexen een uiterst moeilijke aangelegenheid blijkt te zijn. Moeilijk zowel politiek, als in beleidsmatig en technisch opzicht. De redenen zijn niet moeilijk op te sporen. Veel bestaande regelingen raken maatschappelijke belangen, verworvenheden en posities. Deregulering van bestaande wetgeving houdt onvermijdelijk heroverweging van beleid in en is daarmee een politiek zeer gevoelige zaak. Niettemin is herwaardering van bestaande wetgeving nodig, om te voorkomen dat bestaande wetgeving, die de immanente eigenschap heeft tot uitdijen en gecompliceerder worden, een beletsel gaat vormen voor nieuwe wetgeving, die de sa­ menleving ook in de toekomst zeker nodig zal hebben.

Tot de concrete resultaten moeten ook gerekend worden de Aanwijzigingen inzake terughoudendheid met regelgeving, vastgesteld bij besluit van de Minister-President handelende in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad, van 5 november 1984 (nr. 349931) èn de Aanwijzigingen inzake de toetsing van ontwerpen van wet en van algemene maatregelen van bestuur, bevattende een toetsings-procedure, vastgesteld bij besluit van de Minister-President, handelende in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad van 16 januari 1985 (nr. 351994), met als doel een beleid gericht op terughoudendheid met regelgeving. Deze aanwijzigingen zijn op 1 februari jl. in werking getreden.'^ De Aanwijzigingen bevatten 15 toetsingspunten vooreen sober en terughoudend wetgevingsbeleid.

Bij de aanpak van de deregulering rusten verplichtingen op alle deelnemers aan het wetgevingsproces: regering (departementen). Raad van State en Staten-Generaal, met name de Tweede Kamer.

Bij de wetgevingsafdelingen van de departementen ligt de praktische verantwoordelijkheid. De primaire politieke verantwoordelijkheid blijft bij de eerst aangewezen minister of ministers, terwijl de Minister van Justitie, als coördinerend minister voor de harmonisatie van de wetgeving een bijzonder verantwoordelijkheid draagt.

Aan de Raad van State in pleno valt een uitermate belangrijke rol in het dereguleringsproces toe. Dit college adviseert omtrent ontwerpen van wet en ontwerpen van algemene maatregel van bestuur. Vraag is of de adviseringstaak van de Raad van State op legislatief terrein zich niet zou moeten uitstrekken tot alle algemeen werkende regelingen, - dus ook de ontwerpen van ministeriële verordeningen. Zulk een toetsing aan de dereguleringsdoelstellingen door de Raad in pleno is ook nuttig ter voorkoming van een overbelasting van de Afdelingen voor de Geschillen van bestuur en Rechtspraak van de Raad.

De Tweede Kamer - of eigenlijk de daarin vertegenwoordigde politiek partijen - zullen er voor zorg moeten dragen dat er voldoende leden (candidaten) zijn die in staat zijn een behoorlijke bijdrage te leveren aan de wetgevende arbeid. Waren er vroeger misschien te veel leden die deze bekwaamheid bezaten, thans zijn er te weinig. Voorts zal de Kamer zich wijze beperking moeten opleggen bij het onverhoeds indienen van niet voldoende doordachte amendementen. Trou-

wens, ook bewindslieden, verleid door de begeerte om via snelle en soepele compromissen een wettelijke regeling op hun naam te brengen, dienen soms nota's van wijzigingen in, die aan dezelfde kwaal als sommige kameramendementen laboreren.

De aanpak van de deregulering kan niet los worden gezien van de overige, reeds eerder genoemde grote operaties die de omvang, de organisatie en het functioneren van de overheid betreffen. Mede doordat elke operatie meer dan één doelstelling heeft, zal het kabinet waarschijnlijk alleen per geval aan kunnen geven welke operatie voorrang heeft.

Deregulering en decentralisatie.

Decentralisatie is gericht op: (1) het geheel often dele overdragen van door de centrale overheid verrichtte taken aan lagere publiekrechtelijke lichamen; (2) het opdragen van nieuwe taken aan lagere publiekrechtelijke lichamen; (3) het verminderen en vereenvoudigen van het toezichtsinstrumentarium van de centrale overheid ten opzichte van de lagere publiekrechtelijke lichamen bij medebewind; (4) terughoudendheid van de centrale wetgever bij het reguleren van al door de lagere overheid uitgeoefende overheidstaken.

Twee invalshoeken spelen derhalve een rol bij de verhouding deregulering-decentralisatie; de inhoudelijke verdeling van overheidstaken over de bestuurslagen en de beïnvloeding van de lagere overheden bij hun taakuitoefening door hogere. Sinds het begin van deze eeuw is vooral het takenpakket van de centrale overheid gegroeid; de lagere overheden verloren taken, die zij al autonoom uitoefenden, of kregen deze weer in medebewind opgedragen. De sterke wens naar gelijkheid heeft centraliserende ontwikkelingen op gang gebracht en tot ingrijpen van de centrale wetgever geleid.

De bedoeling is dat deregulering en decentralisatie elkaar versterken of aanvullen. Enerzijds zal decentralisatie moeten leiden tot afneming van de bemoeienis van de centrale overheid met het decentrale bestuur. Anderzijds moet gewaakt worden tegen ongewenste reguleringsactiviteiten van lagere overheden. Soms zal deregulering tot centralisatie leiden, namelijk wanneer onnodig gedifferentieerde regelingen van lagere overheden worden vervangen door uniforme op centraal niveau. De Raad van State, die adviseert omtrent algemene regelingen - wet en algemene maatregel van bestuur - kan op dit punt iets doen door de marges van uitvoerende organen bij de norm­ stelling per delegatie of subdelegatie, dan wel bij het nemen van beslissingen in de concrete situatie - het beschikken - te bewaken. Het voorschrijven van uitgebreide informatieverschaffing, van registers, van nota's en plannen, van het voeren van bestuurlijk overleg moet zovee\ mogelijk beperkt worden.

Wat betreft het toezicht - van hogere (centrale) organen op lagere overheden zijn drie vormen bekend: repressief toezicht (vernietiging), positief toezicht (aanwijzingsbevoegdheid) en preventief toezicht (goedkeuring of verklaring van geen bezwaar). Preventief toezicht brengt de meeste beleidslasten met zich en kan leiden tot duplicering of triplicering van beleid. Men zal moeten volstaan met de lichtst mogelijke vorm van toezicht.

Deregulering en privatisering.

Privatisering wordt omschreven als: die vormen van verzelfstandiging, waarbij door de overheid verrichte taken hetzij onder een meer indirecte vorm van overheidsinvloed worden gesteld, hetzij geheel aan de overheidsinvloed worden onttrokken.e Privatisehng heeft met deregulering als doelstelling gemeen, enerzijds de afslanking en verbetehng van de werking van de publieke sector en anderzijds de versterking en verbetering van de werking van de marktsector.

Geprivatiseerde activiteiten - door onderbrenging in particuliere organisaties of zelfstandige bestuursorganen - kan in zoverre om controle (regulering) vragen dat (pnvate) monopolievorming, die aan de marktwerking afbreuk doet, vermeden moet worden. Hetzelfde geldt voor wat Polak genoemd heeft de privatisenng van de regelgeving, bijvoorbeeld via modelverordeningen, algemene voorw/aarden, e.d.' Ook hier zal gewaakt moeten worden tegen het opleggen van eenzijdige, onereuze bepalingen door de machtigste partij.

Deregulering en de lieroverwegingsoperatie. Ook hier liggen verbindingslijnen, als een criterium bij de toetsing van bestaande en nieuwe wetgeving op voldoende terughoudendheid en soberheid gevormd wordt door de interne beleidslasten dan betekent dat, dat bij regelgeving gelet moet worden op de matehéle en personele kosten van de handhaving, de controle, rechtsbescherming en de daarmee gepaard gaande werklast van het bestuurlijk en justitieel apparaat. Zo dient terughoudendheid te worden betracht met het stellen van vage normen, het geven van niet genormeerde bestuursbevoegdheden, het cumuleren van beslissingsmomenten en het in het

leven roepen van preventieve vormen van rechtsbescherming.

Deregulering en de reorganisatie van de rijksdienst.

In de diagnose van de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst is het overheidsbeleid in de loop der tijd gecentraliseerd en gefragmentariseerd. De organisatorische compartimentering van de rijksoverheid - de ' 14 onverenigde departementen' - en de ver voortgeschreden regelverdichting en - differentiatie zijn beide gevolgen van de uitbreiding en fragmentarisering van het overheidsbeleid. Als remedie tegen het een het ander staan de reorganisatie van de rijksdienst en de deregulering nauw met elkaar in verband. Tussen beide bestaat een wederkerige relatie in die zin dat de wettelijke inkadering van het beleid mede de voorwaarden moet scheppen voor een beter functioneren van de rijksdienst en dat anderzijds voor het onder controle brengen van het proces van regelverdichting verbetering in het functioneren van de rijksdienst een voorwaarde is.

6. Vooruitzichten

Er was, bleek, een veelheid van dringende motieven om tot deregulering over te gaan. De meeste politieke partijen, zo niet alle, staan positief ten opzichte van het dereguleringsstreven, althans in abstracto.9 Toch zijn er na een kabinetsperiode van bijna vier jaar nog maar betrekkelijk weinig concrete resultaten voorhanden. Vrijwel niemand Interieur Tweede Kamer

trekt de dwingende en dringende noodzaak in twijfel; vrijwel iedereen maant tot spoed. Maar tegelijkertijd dringen somber klinkende geluiden tot ons door. Sommigen wijzen er bij wijze van waarschuwing op dat het nu al 15 jaar beleden decentralisatiestreven vrijwel is mislukt, {Wienbega).'° Anderen manen tot het betrachten van de nodige omzichtigheid en wijzen op wat zij zien als de gevaarlijke kanten van deregulering, zoals de rechtsbescherming van de burger. Men herinnert eraan dat het proces van deregulering zich zal dienen te voltrekken tegen de achtergrond van de beginselen, welke onze rechtsstaat dragen; rechtsstaat dan niet alleen in formele zin, maar bovenal in materiële betekenis (Crince Ie Roy)." De tegenkrachten zijn sterk. Men stuit op weerstanden en blokkades. Daarom is een brede politieke, ambtelijke en maatschappelijke steun voor het welslagen van de dereguleringsoperatie noodzakelijk.

Geelhoed is beducht dat de grote operaties in 'Den Haag' vooral als een tijdelijke bedreiging worden gezien, waartegen men zich moet afschermen in de hoop dat de bui weer overdrijft. 'Cosmetische aanpassingen, als tegemoetkoming aan de tijdgeest, akkoord, mits het bestaande beleid maar sacrosanct blijft. Het is opvallend dat juist daar waar overheid en bestuur zich in de loop van de tijd breed hebben gemaakt, nog onverkort het idee leeft dat men zijn omgeving in de hand heeft en die kan kneden. Dus daar waar de regelproduktie het grootst is, bestaat ook

de minste geneigdheid het beleid zelve ter discussie te stellen, ook al kan veilig voorden aangenomen dat dit beleid een regelproduktie meebrengt die het maatschappelijk absorptievermogen verre te bovengaat en dat deze starhoofdigheid uiteindelijk op een verder vergroting van de kloof tussen beleidspretenties en beleidsresultaten zal uitlopen.

Helaas lijkt dat met de grootste zorg te zijn, met het gevolg dat het zo gekoesterde beleid tot een spel van schijn en wezen ontaard waarin de illusies dierbaarder lijken dan de effecten'.'^ Bij wijze van voorbeeld wijst Geelhoed op de onderwijswetgeving - zowel bestaande wetgeving als die nog in de pijplijn zitten - en hij vraagt zich af 'of het onderwijsbestel zo'n wetgevingsdruk wel kan verwerken'.

En als waarschuwende voorspelling voegt hij aan deze woorden toe; 'De praktijk dereguleert dan zichzelf well

Polak vat het perspectief - met dat van hemzelf! - als volgt samen; 'Als beghp en als politiek programmapunt nog jarenlang houdbaar maar als realiteit al over zijn hoogtepunt heen. Want, zo voegt hij eraan toe, 'is het met zó dat iedereen in het algemeen voor sobere en eenvoudiger regelgeving IS, maar in concreto, als puntje bij paaltje komt, van de voor hem van belang zijnde regels geen afstand wil doen en zelfs op nieuwe regelgeving aandringf Zodra zich een nieuw probleem aandient of als zodanig wordt erkend, is steevast de realiteit dat de overheid regelend moet optreden. In die zienswijze zullen de voorstellen die nu zijn gelanceerd en die welke nog te verwachten zijn, maar een heel bescheiden resultaat opleveren. De meeste ontwerpen tot wijziging c.q. opheffing van bestaande wetten zullen de eindstreep niet halen'.i"* Ofschoon hij moet erkennen dat 'de toekomst het zal leren', is hij toch niet pessimistisch: 'In elk geval lijkt het wenselijk ook oog te hebben voor de indirecte en minder spectaculaire gevolgen van de dereguleringsgolf. Niet te ontkennen valt dat reeds nu dit gevolg merkbaar is dat pas op de plaats wordt gemaakt met een aantal wetsontwerpen'.'s En hij besluit; 'Al met al werkt de aandacht voor de deregulering in hoge mate inspirerend en stimulerend'.16

Men zal Polak moeten toegeven dat er in elk geval iets in gang gezet is dat op termijn resultaat zal hebben, tenzij men op z'n schreden zou terugkeren en de dereguieringsdoelstelling zou afzweren, hetgeen alleen al vanuit een juridisch-technische benadering ondenkbaar is.17

7. De SGP en de deregulering

1. De SGP-Tweede Kamerfractie heeft reeds in zijn algemeenheid instemming betuigt, zowel met de zgn. grote operaties in het algemeen, als mede dereguleringsoperatie in het bijzonder. In de bijdragen aan de debatten klinkt intussen wel de nodige twijfel door omtrent de haalbaarheid van concrete resultaten. Voor beide opstellingen - algemene steun èn scepsis wat betreft de verwachtingen omtrent de praktische resultaten - zijn mijns inziens goede gronden aan te geven. Zoals m het voorgaande tot uiting kwam is deregulering een zaak waaraan politieke en levensbeschouwelijke uitgangspunten ten grondslag liggen.

- net zoals aan regulering trouwens. Deze hebben met name van doen met de opvatting over de taak van de overheid in de samenleving. Socialisten en liberalen staan wat dit betreft nogal eens lijnrecht tegenover elkaar. De eersten, met hun accentuering van de gelijkheid (van kansen) als ideaal en doelstelling, zien al gauw een reden om overheidsregulering voor toelaatbaar en aangewezen te houden. Wie materiële gelijkheid nastreeft, vindt elke morgen wel een reden om de aan de avond van de vohge dag gebleken ongelijkheid ongedaan te maken, om dan 's avonds weer tot de conclusie te komen dat wat gelijk begonnen is niet gelijk geëindigd is, enz. De overheid ziet men als corrector van ongelijkheid.

Liberalen plegen de vrije, individuele ontplooiing en de vrije concurrentie als voornaamste doelstellingen voor het functioneren van de mens in de maatschappij te beschouwen. Zij kennen de overheid wel een taak toe, maar dan vooral om deze vrijheid te bewaken en in stand te houden. En verder zullen zij een aantal collectieve taken als overheidstaken willen bestempelen.

Dit is uiteraard een zwart-wit tekening, die meer de verschillen dan de overeenkomsten tussen socialisten en liberalen wat hun visie op de overheid betreft, benadrukt. Wat bijvoorbeeld betreft de publieke zedelijkheid - in ruime zin genomen - staan beide groepen de idee van een afzijdige overheid voor.

De SGP heeft, omdat haar politieke beginselen wortelen in de Bijbel en de belijdenis der reformatie, die een geheel eigen zicht op mens en gemeenschap biedt, een niet aan de menselijke rede en idealen ontsproten visie op de

taak van de overheid. Die visie zullen wij hier, net zo min als die van socialisten en liberalen, uitwerken. Enerzijds erkent men het bestaan van een aantal specifieke overheidstaken, waaraan geen overheid zich mag onttrekken en anderzijds vraagt men erkenning van een staatsvrije sfeer. Overheidsinmenging In allerhande zaken die burgers vanuit eigen opdracht in vrijheid kunnen en moeten regelen wordt, behoudens optreden tegen excessen en misbruik, afgewezen. Het principe van de autoriteit in eigen kring wordt gehuldigd. Men wil geen volledige vermenging van staat en maatschappij. Overigens zal men moeten erkennen dat wij gezien de economische sociale en technologische processen van de 20" eeuw, terug kunnen naar het niveau van regelgeving van de 19e eeuw.

Vanuit deze premissen wordt de mate van overheidsingrijpen die nodig was en is om de verzorgingsstaat, zoals wij die na de oorlog gekend hebben en nog kennen, afgewezen. Men vindt dat daarmee tekort gedaan wordt aan het eigen verantwoordelijkheidsbesef èn aan de noodzaak en plicht om zorg voor elkaar te dragen, Men wijst er ook op dat veel wetten en regels hebben geleid tot een nieuwe bron van afhankelijkheid voor diegenen waarvoor ze bedoeld waren. In het regeringsbeleid in de verzorgingsmaatschappij heet dat het welzijn en de behoeften van de burger centraal staan. Maar waar wordt de grens overschreden naar een situatie waarin de burger zich als een zuigeling van de staat ervaart?

2. Men weigert ook te geloven in een sturend vermogen van de overheid, die in staat zou zijn, om de vooruitgang als het ware bij wet vast te leggen (bijvoorbeeld via het sociale zekerheidsstelsel).

De titel van een frans boek over bestuursrechtelijke problematiek luidt: On ne change pas la société par décret. De opvatting die de stelling in deze titel opgesloten, bestrijdt, gaat van een zeer bepaalde definitie van politiek uit. Politiek omschrijft men dan als het veranderen van de samenleving. Wetgeving, op zulk een politiek uitgangspunt gestoeld, zoekt het sterk in de richting van gebodswetgeving en minder in verbodswetgeving.

Uitgaande van de structuur van de Wet der Tien Geboden, waarin het verbodselement overweegt, hoewel toegegeven moet worden dat ge-en verbod veelal eikaars keerzijde veronderstellen, èn gelet op het uit de ethiek bekende verschijnsel dat het meestal eenvoudi­ ger is aan te geven hoe iets met dan om tt bepalen hoe iets wél moet, is terughoudendheid met wetgeving die sterk ideologisch geladen is en op maatschappijverandering gericht, op zijn plaats. Bovendien kan men ter motivering wel refereren aan verander(en)de opvattingen, maar een wijs wetgever loopt niet achter elke modieuze opvatting aan, want juist in een periode van snelle veranderingen van inzichten omtrent maatschappelijke en ethische waarden is de duurzaamheid ook van zulke nieuwe inzichten allerminst zeker.

3. Een derde reden om met afwijzend te staan tegenover deregulering op een aantal terreinen, die de overheid aan zich getrokken heeft, is gelegen in het praktische, bestuurlijke bezwaar van over-regulering, dat inmiddels vrij algemeen onderkend wordt, en dat leidt tot ontregeling, bijvoorbeeld in de vorm van het zwarte of grijze, officieuze circuit. Beleid dat bedoeld was om rechtvaardigheid te creëren, werkt dan de onrechtvaardigheid juist in de hand.

4. Eerder in deze bijdrage werd reeds gewezen op het feit dat de wet vanouds de functie heeft om de vrijheid van de burgers en particuliere organisaties te waarborgen. Een visie op de functie van wet als primair een beleidsinstrument van publiekrechtelijke aard, brengt de zoeven bedoelde functie in het gedrang. Wetgeving heeft als eigenschap dat ze categoriseert en typiseert. Wie wil individualiseren via wetgeving (vooral via uitvoenngsregels) overvraagt de wetgever en het bestuur.

Redenen om niet al te optimistisch te zijn over het effect van de dereguleringsoperatie, althans om te waarschuwen voor al te overspannen verwachtingen, liggen opgesloten in de volgende overwegingen.

1. Er zullen altijd politieke en maatschappelijke bezwaren rijzen en tegenkrachten opgeroepen worden zodra de overheid zich geheel of gedeeltelijk van een bepaald terrein terug wil trekken, als daar belangen of posities mee gemoeid zijn. Bovendien zal, als ergens een nieuw maatschappelijk probleem ontstaat, de overheid daarmee geconfronteerd worden en, zal de roep om een oplossing hetzij door 'Den Haag', hetzij door andere publiekrechtelijke of semi-publiekrechtelijke lichamen, opklinken. En de overheid heeft nauwelijks andere middelen om het probleem, als zij eenmaal besloten heeft het aan te pakken, te lijf te gaan dan middels regulering (en eventueel financiële middelen).

2. Een aanzienlijk en toenemend deel van het overheidsoptreden vloeit voort uit internationale verplichtingen, waarbij in het bijzonder te denken valt aan de EEG-verplichtingen, afkonnstig uit Brussel (men denke o.a. aan de vennootschapsvi'etgeving). Daarnaast zijn er nog de in Nederland rechtstreeks toepasbare internationale regels, bijvoorbeeld de mensenrechtenverdragen. Dit maakt het moeilijk om de eigen nationale criteria voor deregulering te hanteren.

3. Deregulering betekent in de praktijk, zo is gebleken, vooral herregulering. Herregulering kan erg nuttig zijn, maar betekent uiteraard per saldo niet afschaffing van regulering. Is deregulering met vaak een verschuiving in de regelgeving?

4. Wet-en regelgeving hebben in zijn algemeenheid de eigenschap dat ze iets vast w^illen leggen, zéker willen stellen. Gaat men te ver dan treedt verstarring en ontwrichting op. Dat geldt speciaal voor dat gedeelte van de weten regelgeving dat in sterke mate is afgestemd op beweeglijke processen en minder voor normstellingen die van blijvende betekenis zijn. Hoe meer toegesneden op bepaalde omstandigheden naar plaats en tijd, hoe eerder het gevaar van verstarring en de noodzaak tot wijziging en aanpassing zich voordoet.

De maatschappelijke omstandigheden en de verhoudingen tussen burgers onderling zijn voortdurend aan verandering onderhevig in een tijd waarin veranderingen zo snel plaatsgrijpen als in onze tijd, zodat er zich, ondanks het vaste dereguleringsstreven, steeds weer problemen aandienen die om regeling of nadere regeling zullen vragen.

Aantekeningen

0) Van eerdere aandacht voor wetgevingsproblemen getuigen:

Themanummer 'Beleid en Maatschappij', jul/aug 1977 (jrg. IV, nr. 7/8), biz. 185 - 228: J.M. Polak, Dient verandering te worden gebracht in de wijze van voorbereiding en totstandkoming van wetgeving, in: Hand. NJV 1979, Zwolle 1979, deel I, tweede stuk, bIz. 7 - 62 en M Scheltema, Dient wijziging te worden gebracht in het proces van wetgeving. Hand. NJV 1979, Zwolle 1979, deel I, eerste stuk, bIz. 63 - 134; verslag discussie: deel II, bIz. 13 - 92; G. Holdijk, Problemen van wetgeving in de verzorgingsstaat, in; Wapenveld sept/okt 1979, bIz. 115-131

Van recente aandacht getuigen o.a.: J.H. van den Heuvel, Wetgeving belicht. Zwolle 1982; W.F. de Gaay Fortman (red.). Problemen van wetgeving (Polak-bundel), Deventer 1982; G. Sebus. Wetgevingstechniek en de toegankelijkheid van de wet door de burger, Zwolle 1984; I.G, van der Vlies, Het wetsbegrip en beginselen van behoorlijke regelgeving, 's-Gravenhage 1984; M. Scheltema, De partijdige wetgever, Deventer 1984

1) Deelrapport; Bijl Hand. TK, zitting 1981 - 1982, 16625, nr. 31; Eindrapport: nr. 56 2) Bijl. Hand. TK, zitting 1982 - 1983, 17555, nr, 5, bIz, 2 3) A.M. Donner in een openingstoespraak op een 17 mei 1984 gehouden symposium. Zijn toespraak is afgedrukt in het symposiumverslag 'Deregulering', Deventer 1985, bIz. 1 - 3 4) Eindbericht, Bijl. Hand. TK, vergaderjaar 1983 - 1984, 17931, nr, 9 5) Staatscourant 27 november 1984, nr. 232 6) Zie Bijl. Hand. TK, zitting 1982 - 1983, 17938, nr.l 7) J.M. Polak, Deregulering en privatisering van wetgeving, in: WPNR 12 november 1982, bIz. 683 l.k. 8) Zie Samenvattend eindrapport van de tweede ronde heroverweging collectieve uitgaven (Rijksbegroting), Bijl Hand. TK, zitting 1981 - 1982, 16625, nr. 56; zie ook nr. 62 9) Zie Hand. TK, zitting 1983-1984, UCV's 9 mei, 4 juni en 18 september 1984 en vergaderjaar 1984 - 1985, 30januan 1985 10) J.G.C. Wiebenga, Deregulering en de politiek, in: Deregulering, Deventer 1985, bIz, 22 11) R. Crince Ie Roy in een toespraak op 18 juni 1983 ter gelegenheid van de ingebruikneming van een nieuw gebouwencomplex door de Raad van de State; zie Jaarverslag 1983 van de Raad van State, bIz 120 12) L.A. Geelhoed, De Perspectieven van deregulering, in: Deregulenng, Deventer 1985, bIz, 11/2 13) L.A. Geelhoed, o c, bIz. 12 14) J.M. Polak, een tussenbericht over deregulenng, in; WPNR 13 § 20 augustus 1983, bIz. 517 l.k. 15) J.M. Polak, l.a.p. 16) J.M. Polak, t.a.p., r.k. 17) Intussen kunnen wij niet de ogen sluiten voor het feit dat bijvoorbeeld het aantal bij de Raad van State in pleno ter advisering aanhanging gemaaktezaken in 1984 nauwelijks verschilde van dat aantal in 1983 (672 - 669). Het jaarverslag 1984 van de Raad van State (bIz. 17) voegt aan dit gegeven toe: 'Evenals in het vorige jaarverslag moet derhalve vastgesteld worden dat er nog geen structurele daling is, in aantallen ontwerpen, van de regelgeving'. Daar wordt op enigszins zorgelijke toon aan toegevoegd; 'Helaas moet ook voor wat betreft het jaar 1984 geconstateerd worden dat er een toenemende ingewikkeldheid van de wetgeving is en een eveneens toenemenden druk om in korte tijd adviezen uit te brengen'.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen