De zondagswet vroeger en nu

Mijn belangstelling werd gewekt door een artikel in het Tijdschrift van openbaar bestuur van 30 januari jongstleden van de heer Mr. E.K. den Breejen uit Bunnik.

Dit artikel is naar mijn oordeel — gelet op het ondervrerp — voor SGP-ers — of zij nu wel of niet zitting hebben in de Staten-Generaal of de gemeenteraad - van een zodanig belang, dat met toestemming van de scribent en van de redactie van het onderhavige tijdschrift het artikel hier bijna volledig is opgenomen.

In het licht van de inhoud van dit artikel is de vraag: verdient niet een initiatief van de SGP om te komen tot een heroverweging van artikel 7 van de Zondagswet aanbeveling? Gehoopt wordt dat dit artikel een eerste aanzet mag vormen voor zo'n initiatief.

De Zondagswet blijft aktueel. Zo werd recentelijk in AB 1985, nr. 359, het K.b. van 7 november 1984 gepubliceerd, waarbij wegens strijd met artikel 7, eerste lid, van de Zondagswet een raadsbesluit van de gemeente Urk werd vernietigd. Het betrof biereen op 21 april 1983 vastgesteld artikel uit de APV van die gemeente, waarbij o.m. verboden was op Zondag, Eerste Kerstdag en de plaatselijke bid-en dankdag voor het publiek toegankelijke eet-en drinkgelegenheden zonder vergunning van de burgemeester geopend te hebben.

1. Een stukje wetsgeschiedenis

De oorspronkelijke Zondagswet dateert van 1 maart 1815. De considerans vermeldt: 'Wij Willem enz.,

Alzoo Wij in overweging genomen hebben de noodzakelijkheid om, op het voetspoor onzer godsdienstige voorvaderen, die daarop steeds den hoogsten prijs stelden, de pligtmatige viering van den dag des Heeren en andere dagen den openbaren Christelijken godsdienst toegewijd, door eenparige en voor de geheele uitgestrektheid der Vereenigde Nederlanden algemeen werkende maatregelen te verzekeren.

Zoo is het...’

Hieruit blijkt dat het een van de eerste daden van de toen nieuwe regering was om - in reactie op het vorige bewind - door middel van wettelijke voorschriften de heiliging van de Zondag af te dwingen. Kernpunt was dat geen openbare arbeid op Zondag mocht worden verricht (tenzij met schriftelijke toestemming van de 'plaatselijke regering') (art. 1). Verdermochten er geen koopwaren worden verkocht (art. 2), geen herbergen geopend zijn en 'geenerhande spelen, hetzij kolven, balslaan, of dergelijke plaatsvinden' (art. 3). Vanzelfsprekend mocht er bij kerkgebouwen geen gerucht worden gemaakt, (art. 5).

Het absolute karakter van deze restauratiewet (geen arbeid) bracht spoedig met zich mee een roep om uitzonderingen. De wet werd trouwens slecht nageleefd. Er werden op Zondag markten gehouden, er waren kermissen, er werden talloze artikelen verkocht.

De toenemende industrialisatie verbreedde ook de problematiek: het ging niet alleen meer om de bevordering van de christelijke godsdienst maar ook (in het kader van de opkomende sociale wetgeving) om het creëren van een rustdag. Dat die rustdag op de Zondag moest vallen, was in onze christelijke maatschappij natuurlijk een uitgemaakte zaak.

Daar de Zondagswet, vanwege het gevoelige karakter van de materie, moeilijk te veranderen bleek, werd het ideaal van de rustdag gerealiseerd via specifieke regelingen in de daarvoor in aanmerking komende wetten: Stuwadoorswet, de arbeidswetgeving, spoor-en tramweg wetgeving, regelingen betreffende openbare diensten en bedrijven enz. Een poging tot een verbeterde Zondagswet werd gedaan in 1920.

De MvT op het ontwerp begint aldus:

‘Het vraagstuk van de Zondagsrust vertoont eene godsdienstige en eene sociale zijde: Heiliging van den sabbat, naast erkenning van de noodzaak om uit hygiënische en ethische overwegingen, na zes dagen arbeid, een rustdag te verzekeren. De sociale beteekenis van de Zondagsrust is door den wetgever in den laatsten tijd volkomen erkend. Met name in de onlangs tot stand gekomen Arbeidswet zijn verschillende bepalingen aan dit onderwerp gewijd; regeling van de winkelsluiting is spoedig te wachten, terwijl bij den verderen afbouw van onze sociale wetgeving ongetwijfeld nog bestaande leemten aangevuld zullen worden.’

Naast de mogelijkheid voor de gemeenteraden om bij verordeningen tal van uitzonderingen te maken, was dit ontwerp vooral van belang van-

wege de ruimere mogelijkheid openbare vermakelijkheden te houden. IVlaar het ontwerp bleef door de kabinetscnses van 1922 liggen. Het is trouwens de vraag of het wel behandeld zou zijn... Pas in 1953 kwam de nieuwe Zondagswet tot stand. De considerans luidt nu: '....Nadere voorschriften ter wegneming van beletselen voor de viering van en ter verzekering van de openbare rust op de Zondag en enige Chhstelijke feestdagen.' De MvT zegt daarbij: '....hoezeer ook sinds het begin van de vorige eeuw de onkerkelijkheid is toegenomen, nog steeds drukt - de Regering constateert dit met dankbaarheid - het Christendom zijn stempel op ons volksleven en dragen ook de Zondag en enige Christelijke feestdagen daarvan het merk. De bescherming van de openbare godsdienstoefening en van de openbare rust van Zondag vormt dus het hoofddoel van het ontwerp.’

Belangrijke bepalingen zijn:

Het is verboden op Zondag zonder strikte noodzaak gerucht te maken, dat op een afstand van meer dan 200 meter hoorbaar is (art. 3); openbare vermakelijkheden zijn in het algemeen pas na 13 uur toegestaan (art. 4). Het is verboden op Zondag voor 13 uur optochten te houden (art. 5.). Artikel 7 van de Zondagswet beoogt sportbeoefeningen te beschermen tegen beperkende verordeningen van gemeentebesturen: 'Plaatselijke verordeningen tot regeling van punten, waaromtrent bij deze wet niet is voorzien, mogen geen verbodsbepalingen inhouden omtrent sportbeoefening of andere vormen van ontspanning op Zondag, die niet als openbare vermakelijkheid in de zin van deze wet zijn te beschouwen'. (Art. 7, lid 1).

Deze laatste bepaling heeft tot grote moeilijkheden aanleiding gegeven. Het was namelijk velen een doorn in het oog, dat verschillende gemeentebesturen de Zondagssport in hun gemeente onmogelijk maakten. De bom barstte naar aanleiding van conflicten betreffende de sluiting van zwembaden op Zondag. Onder aanvoering van o.a. kamerlid Van den Doel werd overgegaan tot het kraken van enkele zwembaden.

In zijn arrest van 11 januari 1972 NJ 1972, nr. 84 (Hardinxveld-Giessendam) stelde de Hoge Raad, dat dit kraken strafbaar was, omdat een raadsbesluit tot sluiting op Zondag geen verordening was in de zin van art. 7 Zondagswet en dat de bewering, dat de gemeente verplicht was het zwembad als 'gemeenschapsgoed' open te stellen gedurende die tijden 'dat daaraan behoefte bestaat', geen steun vindt in het Nederlandse recht....

Direct al na de uitspraken van de Hoge Raad dienden de Tweede Kamerleden Goudsmid en Van den Doel (later Jurgens) een initiatief-wetsvoorstel in, dat strekte tot wijziging en aanvulling van artikel 7 Zondagswet. Doel van hun voorstel was het voortaan 'onmogelijk te maken, dat door een handeling van de Overheid sportbeoefening of een andere vorm van ontspanning op Zondag feitelijk wordt verhinderd’.

Bepaalde - zoals gezegd - het eerste lid van artikel 7 al dat plaatselijke verordeningen géén verbodsbepalingen mogen inhouden omtrent sportbeoefening (of andere vormen van ontspanning op Zondag, die geen openbare vermakelijkheid zijn), in hun voorstel bepalen een nieuw tweede en derde lid, dat ook besluiten van een gemeenteorgaan (of van een orgaan ingesteld ter uitvoering van een gemeenschappelijke regeling), ja zelfs besluiten van natuurlijke personen of rechtspersonen, die voor de exploitatie van een inrichting voor sportbeoefening (of andere vormen van ontspanning) een geldelijke bijdrage van de gemeente ontvangen, geen beletselen mogen bevatten omtrent sportbeoefening etc. op Zondag.

Hun voorstel werd door de Tweede Kamer aanvaard ondanks strijd (volgens velen) met de considerans van de Zondagswet: 'Aanvaarding betekent, dat de wetgever de gemeente verplicht een haar in eigendom toebehorend zwembad, leeszaal, sportterrein en noem maar op, gedurende de Zondag (gedurende welke tijden? ) voor het publiek open te stellen. Het is zonneklaar, dat dit geheel iets anders is dan het uitvaardigen van algemeen verbindende regelen... Dan gaat het erop lijken, dat men de gehele decentralisatiegedachte overboord zet en we zijn geland bij een zuiver gedeconcentreerd bestuur.’

Het blad 'De Gemeentestem' noemt in een hoofdartikel de dag van aanname van het voorstel in de Tweede Kamer (8 mei 1974): 'een zwarte dag voor de gemeentebesturen'. Ook hij spreekt van 'aantasting van de zelfstandigheid der gemeentebesturen...' De Kamer heeft het bestaan gehoor te geven aan het niet aflatende gezeur van een aantal harer leden, die geobsedeerd schenen te zijn door het blijkbaar voor hen ondragelijke feit, dat niet in alle gemeenten van Nederland op Zondag beoefening van de zwemsport mogelijk was. Daar moest een einde aan worden gemaakt. Waaraan? Hieraan, dat in zeggen en schrijven 9 gemeenten die mogelijkheid niet bestond... De pluriformiteit, die de lokale gemeenschappen te zien geven in hun opvattingen omtrent de sportbeoefening op Zondg, mag niet worden bestendigd en de wetgever wordt te hulp geroepen om die pluriformiteiten te vervormen tot uniformiteit'. Het mocht echter niet baten. Ook de Eerste Kamer aanvaardde het initiatief-voorstel en bij wet van 19 mei 1976 werden het huidige tweede en derde lid aan artikel 7 toegevoegd.

2. De huidige situatie (zoals deze blijkt uit de jurisprudentie)

Vele gemeenten met een gesloten religieus karakter hebben het met de huidige Zondagswet moeilijk. De top van een ijsberg wordt zichtbaar in: I. besluiten van deze gemeenten, die door de Kroon de laatste jaren vernietigd zijn, alsmede II. uitspraken van de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State.

ad I. Vernietiging door de Kroon ex. art. 185 Gemeentewet

a. wegens strijd met art. 7 lid I

1. K.B. 20 april 1979 (Stb. 237) (Staphorst) Vernietiging van een artikel in de APV, bepalende dat de beheerder van een voor het publiek toegankelijke eet-en drinkgelegenheid verboden is zonder vergunning van de burgemeester zijn inrichting geopend te hebben op Zondag.

De Kroon overwoog, dat deze bepaling een verbodsbepaling was omtrent een vorm van ontspanning op Zondag (niet zijnde een openbare vermakelijkheid) en op grond van art. 7-1 (Zondagswet) plaatselijke verordeningen zo'n verbodsbepaling niet mogen inhouden.

2. K.B. juli 1984, nr. 439 (Brakel) (Gemeentestem 1985 nr. 6792)

Ook hier (gedeeltelijk) vernietiging van een artikel in de APV (verbod om inrichtingen als bedoeld in de Drank-en Horecawet voor het publiek geopend te hebben elke dag van 0.00 to 6.00 uur, behoudens vergunning door de burgemeester; waarbij het de burgemeester niet is toegestaan de tijdstippen zó te wijzigen dat op Zondag inrichtingen na 0.00 uur geopend zullen zijn).

De Kroon 'dat het bezoeken van bedoelde inrichting op Zondag een vorm van ontspanning is - dat blijkens de notulen van de raadsvergadering het motief voor sluiting op zaterdag te 24.00 uur is handhaving van de Zondagsrust en heiliging van de Zondag’.

Volgt constatering: strijd met art. 7-1.

3. K.b. 7 november 1984 (Stb. 644) (Urk) (AA 1985 nr. 359 en Gemeentestem 6785) Een soortgelijk geval als dat van Staphorst. Ook hier heeft de Kroon de raadsnotulen nauwkeurig doorgelezen en als motief geconstateerd 'bescherming van de openbare Godsdienstoefening en van de openbare rust op Zondag'. Duidelijk was dit motief (met opzet? ) kennelijk niet en heeft - volgens de annotator in de Gemeentestem - de Kroon echt een onderzoek daarnaar ingesteld.

b. Wegens strijd met art. 7 lid 2 (Inltlatiefwet Goudsmlt-Jurgens)

1. K.b. 4 juli 1978 (Stb. 441) Hardinxveld-Glessendam) (AB 1982 nr. 72)

Vernietiging van 2 raadsbesluiten inhoudende geen gelden te voteren voor de openstelling van het gemeentelijk zwembad op Zondag. De Kroon beschouwde deze besluiten als beletselen in de zin van art. 7 lid 2.

2. K.b. 7 februari 1980 (Stb. 30) (RIjssen) (Gemeentestem 6601)

Vernietiging van een besluit genomen door de raad tot doorhaling van een regel in de toelichting op de begroting 1979 van de zwem-en polovereniging aldaar betreffende openstelling 'Zondag van 12.30-17.30 uur’.

Naar aanleiding van een brief van g.s. hadden b. en w. de Raad verzocht dit doorhalingsbesluit on-

gedaan te maken. Door staken van de stemmen in de Raad moest het voorstel geacht worden te zijn verworpen.

De Kroon overwoog op grond van art. 7 lid 2 dat bij indiening van het desbetreffende wetsvoorstel de gedachte heeft voorgezeten dat inrichtingen, die het eigendom zijn van de gemeente of waarin de Overheid op een of andere wijze deelneemt, op Zondag - vanwege het bijzonder karakter van die dag (sic!) - niet gesloten behoren te zijn'. 3. K.b. 28 april 1981 (Stb. 348) 2 raadsbesluiten van de gemeente Bunschoten)

(Gemeentestem 6675, biz. 366 en AB 1982, nr. 71)

Hier werden 2 besluiten van de Raad uit 1977 en 1980 vernietigd inzake het in principe niet meer beschikbaar stellen van gelden, waardoor Zondagssport bevorderd wordt.

Tegenover de principiële bezwaren van Bunschoten tegen de Zondagssport wordt een phncipieel vernietiginsbesluit geplaatst. De Raad van State had zich in zijn advies afgevraagd of een intentieverklaring van de gemeenteraad wel een onwettig beletsel zou kunnen vormen (er was namelijk nog niet besloten tot daadwerkelijke sluiting van een sportaccommodatie op Zondag). Maar ook overwoog de Raad van State dat een principe-besluit zó bindend kan zijn, dat latere daarvan afwijkende beslissingen niet meer denkbaar zijn. Deze laatste overweging nam de Kroon over. (Zie de noot in Gemeentestem op dit K.b, ),

Uit een ANP bericht van 1977:

‘Als uitgangspunt willen b. en w. Bunschoten het feit hanteren, dat het overgrote deel van de plaatselijke bevolking bezwaar heeft tegen sportbeoefening op Zondag. Bij deze mensen leeft de verwachting, dat het gemeentebestuur aan het gebruik van nieuwe door de gemeente aan te leggen accommodaties de voorwaarde verbindt, dat deze niet op Zondag gebruikt zullen worden. Het opleggen van een dergelijke voorwaarde zou echter in strijd zijn met de herziene Zondagswet. Om te voorkomen dat de kwestie aan de orde komt en de - ongewenste gevolgen» met zich meebrengt, stellen b. en w. voorom dergelijke accommodaties niet meer aan te leggen’.

N.B. zouden b. en w. thans erg actief zijn? Het gevaar is niet denkbeeldig, dat in een aantal gemeenten de herziening van de Zondagswet een negatieve invloed heeft (gehad) op de ontwikkeling van sportbeoefening in het algemeen (juist vanwege de Zondag).

ad. II. Uitspraken van de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State

1. Afd. Rechtspraak, 14 december 19/6, AB 1977, 115, Gemeentestem 1977 nr. 6438 (gemeente Waardenburg)

Vernietiging wegens strijd met het motiveringsbeginsel van een raadsbesluit, waarbij een gunstige beslissing op het verzoek om een financiële bijdrage door een tennisvereniging uitsluitend afhankelijk werd gesteld van het nemen van een met art. 7 lid 2 van de Zondagswet strijdige beslissing (nl. om de tennisbanen op Zondag gesloten te houden).

2. Afd. Rechtspraak, 8juni 1977, Gemeente-stem 1977, nr, 6466 (gemeente Waardenburg)

Ondanks bovenstaande uitspraak besloot de gemeenteraad zijn uitspraak (geen subsidie, mits...) ijskoud te handhaven!! De Afdeling gaf daarop toepassing aan het nieuwe art. 77 lid 3 van de Wet op de Raad van State en gelastte de raad van de gemeente om binnen 3 maanden de gevraagde garantie/subsidie aan de tennisvereniging te verstrekken op straffe van een dwangsom te betalen aan de tennisvereniging.

3. Afd. Rechtspraak, 17 maart 1981, Gemeentestem 1981, nr. 6679 (gemeente Staphorst)

De raad weigerde een voorbereidingsbesluit te nemen, waardoor de stichting van een jachthaven (ver buiten Staphorst gelegen) verhinderd werd. De Afdeling vernietigde deze weigering wegens strijd met het motiveringsbeginsel.

De motivering van de Afdeling is daarbij (zoals ook J.M. Kan in zijn noot terecht opmerkt) zelf eveneens curieus: 'De afdeling acht het op zichzelf voorstelbaar, dat de raad der gemeente Staphorst de mogelijke verstohng van de Zondagsrust bij een beslissing als de onderhavige in de overwegingen meen te moeten betrekken, maar... het is de Afdeling niet kunnen blijken, dat de levensbeschouwing van het overgrote deel van de bevolking van de gemeente Staphorst zich als zodanig tegen de aanleg verzekerd. Gelet hierop had de raad op het verzoek van de appellant niet mogen beslissen dan na een afweging van de eventuele belangen die met de aanleg van een jachthaven in deze gemeente worden gediend en de belangen die daardoor worden geschaad’.

3. Evaluatie

Bestudehng van bovenstaande jurisprudentie toont aan, dat bij overtreding van de Zondagswet en bij gemeentebesturen vaak geen sprake is van onbekendheid, maar van principiële onwil, voortvloeiende uit religieuze overwegingen betreffende de Zondagsheiliging.

Deze onwil uit zich soms in juridische slimmighe-

den, soms echter in een haast ontroerend koppig volhouden aan het motief van de Zondagsheiliging, ook wanneer men van tevoren weet, dat de betreffende artikelen of besluiten zullen worden vernietigd en dat het door de gemeente gewenste resultaat wel bereikt kan worden door zich (oneigenlijk) te beroepen op bijvoorbeeld financiële argumenten (gebrek aan middelen).

Men kan het met de religieuze overwegingen van harte oneens zijn. Maar er zijn meer zaken, die in een rechtsgemeenschap als de onze met een steeds pluriformer karakter (slachten van dieren bij Islamieten en Joden, offergebruiken bij Hindoes ets.) geduld moet worden.

De moeilijkheid is criteria te vinden om te bepalen, wanneer de vrijheid van de één beperkt moet worden, omdat vrijheid van de ander zodanig wordt aangetast, dat van zijn vrijheid weinig of niets meer overblijft.

Zo werken hier aan de ene kant de gevoelens van een plaatselijke religieuze meerderheid, die Zondagsheiliging ziet als een belangrijk deel van zijn belijden. Waarbij men moet bedenken, dat belijden niet iets is, dat zich alleen binnen de kerk-of huismuren afspeelt, maar ook daarbuiten en dat belijden ook te maken heeft met een gemeenschappelijk beleven van dingen, bijvoorbeeld de gewijdheid van de stilte, omdat God niet aan plaats gebonden is, en God - zoals in vele religies - juist in de stilte, ook buiten, beleefd wordt. Aan de andere kant is daar in deze gemeenten de vrijheid van een minderheid, die dit belijden niet kan delen en voor sportbeoefening en ontspanning met bereid is buiten de eigen gemeentegrens te gaan.

Bovenstaand betoog heeft niet de bedoeling de Zondagswet en de wijziging van artikel 7 geheel terug te draaien. Teveel is er in het verleden sprake geweest van een tirannieke religieuze plaatselijke meerderheid. Maar wél wil dit artikel aandringen op matiging bij het gebruik maken van het spontane vernietigingsrecht, aandringen op rechterlijke uitspraken, die in hun motivering rekening houden met de religieuze gevoeligheden van gesloten gemeenschappen met een eigen levenssfeer. De vraag rijst namelijk of deze gevoelens momenteel niet door de vérgaande aantasting van de plaatselijke autonomie in de Zondagswet en de jurisprudentie daarop geworden zijn tot de gevoelens van een minderheid, die niet behoeft te worden ontzien en op welke gevoelens men jaagt (die indruk krijg ik wel eens) als waren ze van misdadige aard. Rijst weer de moeilijke vraag naar criteria.

Misschien dat de volgende overweging een hulp­ middel zou zijn. Het komt mij persoonlijk voor, dat alles wat er aan ontspanning en sport op zondag buiten de bebouwde kom van een religieuze dorpsgemeenschap gebeurt, mogelijk moet zijn en blijven, ja zelfs eventueel, bevorderd wordt, maar wat zich binnen de dorpskern afspeelt en wat lawaai aantrekt (bijvoorbeeld het openstellen van cafe's met terras etc, waarbij vaak de jukebox wordt aangezet en brommers en auto's worden aangetrokken, vaak van niet-dorpsgenoten) bij plaatselijke verordening of besluit verboden mag worden. Per slot van rekening moet steeds gelet worden op de strekking van de Zondagswet, zoals de considerans van de huidige wet deze formuleert: 'het wegnemen van beletselen voor de viering en ter verzekering van de openbare rust op de zondag'. Artikel 7 zou meer uitgelegd moeten worden met in het achterhoofd eveneens de artikelen 3 ('verboden op zondag zonder noodzaak gerucht te verwekken, dat op een afstand van 200 meter hoorbaar is') en 6 ('verboden op zondag zonder genoegzame reden de openbare rust door arbeid te verstoren'). Men zou dan b.v. kunnen denken aan het opnieuw redigeren (nl. in beperkende zin) van artikel 7, lid 1 en 2, door achter de woorden 'sportbeoefening of andere vormen van ontspanning op zondag' de woorden 'buiten de bebouwde kom' op te nemen. Ik aarzel echter, omdat ook binnen de bebouwde kom sportaccommodaties etc. kunnen liggen, die de zondagsrust in het geheel niet verstoren. Voorzichtigheid en matiging bij het spontaan vernietigingsrecht van de Kroon lijken mij voorlopig in ieder geval de meest aangewezen weg.

In zijn recent verschenen boek 'Grondrechten' zegt Meuwissen: '... in de sfeer van het sociale moet de vrijheid niet alleen van de één, maar ook van de ander en dus van alle betrokkenen worden erkend en verwerkelijkt... Alleen wanneer ieders vrijheid tot zijn recht komt, kan een vrije samenleving tot stand worden gebracht. Wat dit concreet betekent, kan men aanduiden met de termen: openheid, respect en tolerantie’.

Binnen een democratie functioneert het meerderheidsbeginsel. Maar in zijn beslissingen dient de meerderheid altijd ernstig rekening te houden met het standpunt van de minderheid. Wederzijds begrip en respect is noodzakelijk. 'Men aanvaardt, dat de ander anders is, juist omdat hij ook vrij is'. Zoiets vormt een leerproces en vraagt om geduld en verandering.

De huidige praktijk van de Zondagswet verdient daarom onze aandacht: Is heroverweging van artikel 7 - mede gezien de considerans van deze wet - wellicht noodzakelijk?

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen