Nieuw wettelijk kader voor de uitoefening van de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging, van vergadering en betoging (I)

Openbaar Bestuur

Deel I. De Wet openbare manifestaties

door mr. G. Holdijk*

In 1986 werd bij de Tweede Kamer ingediend liet ontwerp van Wet openbare manifestaties, in de ontwerp-fase geiieten: Bepalingen betreffende de uitoefening van de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging en van het recht tot vergadering en betoging J Dit wetsvoorstel is één van de talrijke wetswijzigingen en nieuwe wetten die vanwege de in 1983 van kracht geworden Grondwet noodzakelijk geworden zijn. Wellicht loont het de moeite om in dit blad een beschouwing aan dit ontwerp te wijden. Zo is een voorontwerp van wet eind 1984 aan allerlei instanties, waaronder de burgemeesters, om commentaar gezonden. In het ingediende ontwerp is op slechts enkele punten, hoewel niet alle onbelangrijk, van het voorontwerp afgeweken. Het voorontwerp heeft voorts tot een uitgebreid commentaar van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten geleid, alsmede tot beschouwingen in de literatuur.2 Ook het uiteindelijk ingediende ontwerp van wet heeft reeds tot diverse reacties aanleiding gegeven.3 Thans verkeert het ontwerp in de fase van de schriftelijke voorbereiding door de Vaste Commissie voor Binnenlandse Zaken in de Tweede Kamer. Terwijl deze woorden worden neergeschreven is naar aanleiding van het Voorlopig Verslag de Memorie van Antwoord uitgebracht, welke vergezeld ging van een Nota van Wijzigingen. In deze bijdrage wordt ingegaan op het hoofdonderwerp van het wetsvoorstel, de Wet openbare manifestaties zelve, afgekort als WOM, waarvan de gewijzigde tekst als bijlage is toegevoegd.

In een vervolg-bijdrage zou ik de aandacht willen vragen voor de gevolgen die totstandkoming van een Wet Openbare IVIanifestaties zal hebben voor een aantal andere wetten, die gelijktijdig zullen worden gewijzigd, in het bijzonder de Zondagswet, de Wet op de kerkgenootschappen en de Wet vereniging en vergadering.

Grondwettelijk beschermde uitingen

Het is wellicht dienstig om even kort de aanleiding tot het wetsontwerp en de verhouding tot de genoemde wetten aan te geven. Allereerst moet dan, als vermeld, gewezen worden op de Grondwet van 1983, artikelen 6 en 9 en de additionele artikelen III en V.

Men brengt de grondwetsartikelen 6-9 wel in verband met het functioneren van een (onze) parlementaire democratie. De artikelen 6 en 7 hebben in die visie gemeen dat ze beide de uitingsvrijheid tot onderwerp hebben; artikel 7 gaat over de nietgodsdienstige en artikel 6 over de godsdienstige uitingsvrijheid. De artikelen 8 en 9 betreffen respectievelijk de vrijheid van vereniging en vrijheid van vergadering.

Al deze artikelen komen sinds 1983 voor in het eerste hoofdstuk der Grondwet, dat der grondrechten. Artikel 6, dat het gehele, uit zes artikelen bestaande oude hoofdstuk 'Van den Godsdienst' uit de Grondwet van 1972 vervangt, garandeert de vrijheid van godsdienst. Zó zou ik persoonlijk dit artikel willen typeren en niet als een specifieke bepaling betreffende godsdienstige uitingsvrijheid. Vrijheid van godsdienst omvat in mijn ogen véél meer dan alleen recht om uiting te geven aan godsdienstige gevoelens en gedachten en het recht om godsdienstige bijeenkomsten te houden. Over dat meerdere zal ik hier nu niet uitweiden. Aangegeven zij slechts dat de vrijheid van godsdienst naar mijn opvatting, in lijn met de historie, het recht omvat om in gezin en maatschappij de levensvorm te kiezen die bij de godsdienstige beleving passend wordt geacht. De kwestie of de SGP de liberale opvatting achter het recht op vrijheid van godsdienst zonder meer kan onderschrijven, laat ik in dit verband eveneens rusten - hoe belangrijk op zichzelf ook.

Waard om opgemerkt te worden is ook nog, dat artikel 184 Grondwet (oud) de volgende bepaling bevatte:

* Mr. G. Holdijk is medewerker van de Tweede Kamerfractie van de SGP en oud-lid van de Eerste Kamer der Staten-Generaal voor de SGP.

1. ‘Alle openbare godsdienstoefening binnen gebouwen en besloten plaatsen wordt toegelaten, behoudens de nodige maatregelen ter verzekering der openbare orde en rust.

2. Onder dezelfde bepaling blijft de openbare godsdienstoefening buiten gebouwen en besloten plaatsen geoorloofd, waar zij thans naar de wetten en reglementen is toegelaten’.

Het tweede lid bevatte het welbekende zogenaamde processie-verbod. In de nieuwe Grondwet komt het niet meer voor. Men zie add. art. Ill, dat bepaalt dat artikel 6 van de Grondwet, voorzover dit betrekking heeft op de uitoefening van de godsdienst buiten gebouwen en besloten plaatsen, eerst na vijf jaar of op een bij krachtens de wet te bepalen eerder tijdstip in werking treedt, hetgeen dus wil zeggen niet later dan 17 februari 1988. Het is de bedoeling dat vóór die tijd de Wet openbare manifestaties tot stand is gekomen. Of de genoemde datum 'gehaald' wordt, mag twijfelachtig heten.

Ook weer terloops zij in dit verband vermeld, dat in artikel 6, anders dan in de oude Grondwet, naast de godsdienst de levensovertuiging als gelijkwaardig aan deze is opgenomen. Op de perikelen die deze toevoeging nog zou kunnen opleveren voor ons in levensbeschouwelijk opzicht zo pluriform geworden Nederland, zal ik thans niet ingaan.

In combinatie met artikel 8 garandeert artikel 9 het recht tot vereniging en vergadering. Het recht tot vergadering, dat reeds een lange geschiedenis kent, is in 1983 uitgebreid met het recht op betoging of demonstratie. Add. art. V bevat een soortgelijke bepaling als add. art. Ill wat betreft het (nieuwe) recht op betoging. Demonstraties worden tot op heden geregeld op grond van een gemeentelijke verordening. Ook hierin zal de Wet Openbare manifestaties in de toekomst voorzien, al blijft een gemeentelijke regeling binnen het kader van die wet (en de Grondwet) mogelijk.

Delegatie-problematiek

Tot besluit van de bespreking van de in het geding zijnde grondwetsartikelen, moeten enige opmerkingen gemaakt worden betreffende de delegatieproblematiek, die in beide genoemde artikelen een belangrijke rol speelt en die het kader van de Wet Openbare manifestaties bepaalt.

Allereerst dient dan stil gestaan te worden bij de clausule 'behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet' die in het eerste lid van beide genoemde artikelen van de Grondwet voorkomt. Deze formule wil kort gezegd dat beperkingen van het betreffende grondrecht uitsluitend bij formele wet kunnen worden bepaald. Deze wettelijke bepalingen moeten voorzien in concrete gedragsvoorschriften.

Voorts is het tweede lid van de artikelen 6 en 9 van groot belang. Wat beide leden gemeen hebben, is dat zij delegatie-bepalingen bevatten. Lagere overheden kunnen beperkingen in de uitoefening van de respectievelijke grondrechten aanleggen voor-

zover dat gebeurt ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer of ter bestrijding of voorl< oming van wanordelijkheden - de drie doelcriteria.

Een opvallend verschil tussen beide artikelen is dat het tweede lid van artikel 6 slechts delegatie met het oog op de drie genoemde doelcriteria mogelijk maakt indien het recht om een godsdienst (of levensovertuiging) uit te oefenen buiten gebouwen of besloten plaatsen plaatsvindt, terwijl het tweede lid van artikel 9 deze beperking niet kent, met andere woorden, de mogelijkheid van beperking door lagere organen strekt zich bij artikel 9 lid 2 - anders dan bij artikel 6, lid 2 - óók uit over vergaderingen en betogingen die zich binnen afspelen.

Hiermee achten wij voor ons doel het grondwettelijk kader voldoende aangegeven.

Gevolgen grondwetsherziening en voorstel-WOM

De gevolgen van de grondwetsherziening met betrekking tot ons onderwerp laten zich als volgt samenvatten:

- ontwerpen van een Wet Openbare manifestaties;

- wijziging van de Zondagswet en van het Wetboek van Strafrecht;

- intrekking van de Wet op de Kerkgenootschappen en van de Wet Vereniging en vergadering;

- wijziging van gemeentelijke regelingen.

In het vervolg zal nog blijken dat de materie die het wetsvoorstel wil regelen niet alleen de artikelen 6 en 9 van de Grondwet raakt, maar ook artikel 7 betreffende de uitingsvrijheid.

Globaal gesproken sluit het voorstel-WOM aan bij de bestaande praktijk. Eveneens globaal bezien treden ais gevolg van de introductie van de WOIVI een tweetal veranderingen op:

- stroomlijning van de regelgeving voor-in beginsel - alle vormen van manifestaties;

- uniformering van de mogelijkheden tot regulering door lagere organen.

Het formeel-wettelijke kader wordt geüniformeerd, met de mogelijkheid tot plaatselijke differentiatie. De WOM zal nopen tot herziening en in enkele gevallen tot intrekking van de thans bestaande wettelijke regelingen. In de huidige situatie is een wirwar van regelingen van kracht. Zo kan ten aanzien van kerkelijke plechtigheden, zoals processies, worden gewezen op de artikelen 9 e.v. van de Wet op de t Kerkgenootschappen, die weer gebaseerd zijn op het oude artikel 184, tweede lid Grondwet. Op andere godsdienstige en levensbeschouwelijke manifestaties, alsmede op vergaderingen, zijn deels de Wet vereniging en vergadering, deels autonome plaatselijke verordeningen van toepassing. Betogingen tenslotte worden thans uitsluitend door plaatselijke verordeningen gereguleerd. De WOM zal/kan nopen tot aanpassing van gemeentelijke verordeningen. Dat was overigens een beoogd gevolg van de grondwetsherziening 1983, waarbij, zoals reeds bleek, voor beperking van de grondrechten een formeel-wettelijke basis is voorgeschreven. In het voorstel-WOM is geen enkele inhoudelijke beperking gesteld aan de uitingen die de grondrechten van de artikelen 6 en 9 Grondwet beogen te waarborgen; de gestelde beperkingen beogen slechts regulering van de uiterlijke vorm waarin deze uitingen plaatsvinden mogelijk te maken, voorzover dit in concrete gevallen noodzakelijk is met het oog op andere rechtsbelangen (zie artikel 2 en 8 lid 1 WOM).

Uitingen beschermd door artikel 7 Grondwet

Artikel 7 Grondwet kan een rol gaan spelen bij grensgevallen; gevallen dus waarbij niet zonder meer duidelijk is dat een manifestatie in de algemene zin des woords tevens een manifestatie is die onder de werking van de WOM valt, terwijl anderzijds wel duidelijk is dat bepaalde aspecten van het grondrecht op uitingsvrijheid in het geding zijn. Zo bijvoorbeeld de vertoningen, die verwantschap vertonen met betogingen, maar die niet onder het bereik van het wetsontwerp vallen, maar op de bescherming van artikel 7 derde lid Grondwet ('an-

dere middelen dan drukpers, radio en televisie') beperkt het verbod van voorafgaand verlof tot de inhoud van de uiting. Beperking naar de vorm van de uiting is wel toegestaan, óók in de vorm van voorafgaan verlof. Ook lagere wetgevers zijn hiertoe bevoegd; er is voor regelingen van dergelijke aard geen specifiek formeel-wettelijke basis vereist.

ledere vorm van preventieve censuur ten aanzien van de inhoud van concrete uitingen is dus verboden (zie ook de artikelen 3 derde lid, 4 derde lid, jo. artikel 2 WOM). De burgemeester mag bij aanmelding van een manifestatie niet vragen naar de inhoud van de openbare gedachten en gevoelens, noch op grond daarvan de manifestatie verbieden, maar er mag wèl gevraagd worden naar het doel en onderwerp van de manifestatie.

Het derde lid van artikel 7 Grondwet beschermt met name ook individuele mondelinge uitingen van niet-godsdienstige I levensbeschouwelijke aard. Beperkingen daarentegen van individuele uitingen van godsdienstige/levensbeschouwelijke aard bij een regeling van lagere organen moeten hun basis vinden in een specifiek formeel-wettelijke regeling, die de beperkingsbevoegdheid verleent. En dit is nog maar de eerste eis die artikel 6 tweede lid Grondwet stelt. Beperkingen krachtens dit lid kunnen bovendien slechts betrekking hebben op uitingen buiten gebouwen en besloten plaatsen. En ten derde mogen deze beperkingen slechts gesteld worden met het oog op bepaalde doelstellingen: de bescherming van de gezondheid, in het belang van verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.

Tot dusver bestaat er geen formeel-wettelijke regeling met betrekking tot godsdienstige toespraken en voordrachten die niet het karaktervan een godsdienstoefening hebben. De gemeenten konden tot dusver op grond van hun autonome verordeningsbevoegdheid in vrijheid regels op dit punt stellen. De WOM (zie artikel 1, eerste lid, onder a) zal een specifiek formeel-wettelijke basis voor de voordrachten en toespraken verschaffen. Maar de gemeentelijke regelingen na het van kracht worden van de WOM moeten voldoen aan de eisen van deze wet.

Een aantal onderscheidingen

Voor een goed begrip van het WOM-voorstel, dat niet eenvoudig te doorgronden is, mede vanwege het verband met de geldende grondwetsbepalingen èn in relatie tot de ruimte tot regeling op gemeentelijk vlak, is het noodzakelijk een reeks onderscheidingen scherp voor ogen te hebben. Wie deze onderscheidingen verwart, loopt een aanzienlijk risico tot verkeerde conclusies wat betreft de toepassing van de WOM te komen. Men neme voor lief dat met dit onderdeel van het betoog enigszins vooruit gelopen wordt op hetgeen in het vervolg nog aan de orde moet komen.

1. Daar is-willekeurig begin - allereerst het onderscheid tussen collectieve en individuele uitingen. De WOM heeft in hoofdzaak betrekking op collectieve uitingen, waarvan sprake is zodra twee of meer personen aan een manifestatie deelnemen. Alleen die individuele uitingen van belijdenis die een sterk publiekgericht karakter hebben, vallen onder de WOM. Artikel 6 Grondwet ('Individueel of in gemeenschap met anderen') maakt dat mogelijk. We zullen bij deze Individuele uitingen onder andere moeten denken aan toespraken en voordrachten. Een individuele protestactie valt niet onder de WOM.

2. Een tweede onderscheid dat relevant is, is dat tussen uitingen van gedachten en gevoelens vallend onder de artikelen 6 en 9 Grondwet enerzijds en anderzijds de uitingen die vallen onder artikel 7 derde lid Grondwet. Eerstgenoemde uitingen vallen wèl onder de WOM, de tweede categorie niet. Bij die tweede categorie kunnen we denken aan de vertoningen. Zij vallen niet onder de straks nog te vermelden definitie van manifestaties. Nu al zij erop gewezen dat gemeenten ten aanzien van vertoningen wèl een stelsel a la artikel 3 WOM kunnen hanteren.

3. Voorts is belangrijk het verschil tussen godsdienstige en levensbeschouwelijke manifestaties enerzijds en andere manifestaties anderzijds.

Delegatie van beperkingsbevoegdheden ten aanzien van godsdienstige en levensbeschouwelijke manifestaties binnen gebouwen en besloten plaatsen is - zoals uit de hiervóór opgenomen delegatie-paragraaf bleek - ingevolge artikel 6, tweede lid Grondwet in het geheel niet toegestaan. Zo is, om een ander verschil te noemen, aan de burgemeester de algemene bevoegdheid van artikel 8, eerste lid WOM tot het doen beëindigen en ontbinden van manifestaties op andere dan openbare plaatsen, onthouden als het om godsdienstige en levensbeschouwelijke manifestaties gaat. Deze regel, het zij tussen haakjes meegedeeld, vindt men niet expliciet in het WOM-voorstel neergelegd.

4. Een vierde onderscheid dat in het oog moet worden gevat is dat tussen manifestaties die wèl en manifestaties die niet strekken tot de uiting van gedachten, gevoelens en overtuigingen. Geen

WOM-manifestaties zijn bijvoorbeeld blokl< ades, samenscholingen, volksoplopen en dergelijke, maar ook sinterklaas en carnavalsoptochten, bloemencorso's. Als er geen sprake is van de uiting van gedachten en gevoelens kunnen, mede vanwege redelijkerwijs te verwachten wanordelijkheden, zulke manifestaties preventief verboden worden op grond van artikel 4, tweede lid sub c je artikel 2 WOM.

5. Een vijfde, maarzeer fundamenteel onderscheid binnen de WOM is dat tussen openbare en andere dan openbare plaatsen, waarover als zodanig hierna nog gesproken zal moeten worden. Voor dit moment lijkt mij van belang om aan te geven dat de bevoegdheden van gemeenten tot (nadere) regulering in hoofdzaak beperkt zijn tot de openbare plaatsen; ze zijn daar in elk geval groter dan bij de niet-openbare plaatsen. Bij niet-openbare plaatsen is in zeer specifieke omstandigheden opdracht tot beëindiging (artikel 8 eerste lid WOM) mogelijk, indien het voor publiek toegankelijke vergaderingen en betogingen betreft. Ingevolgde artikel 7 WOM is voor manifestaties op andere dan openbare plaatsen geen kennisgeving of vergunning vereist.

6. Verwant met de voorgaande onderscheiding, maar daarvan toch deels verschillend en deels samenvallend betreft die tussen besloten en voor publiek toegankelijke manifestaties. Zonder thans over de consequenties aan dit onderscheld verbonden te spreken, zou ik er slechts op willen attenderen dat de kwestie van de al dan niet toegankelijkheid voor het publiek van een manifestatie het karakter van de manifestatie betreft, terwijl het punt van de al dan niet openbaarheid van de manifestatie betrekking heeft op de plaats waar de manifestatie plaatsvindt. In de terminologie van het wetsontwerp op formule gebracht, kan men wat het bereik van de WOM betreft opmerken dat deze bestrijkt: manifestaties op openbare plaatsen en voor publiek toegankelijke manifestaties op andere dan openbare plaatsen. De belangrijkste zin en consequentie van dit onderscheid is hierin gelegen dat de WOM voor openbare plaatsen preventieve mogelijkheden tot regeling en beperking van de manifestatievrijheid verschaft, terwijl op niet-openbare plaatsen slechts repressief optreden mogelijk wordt gemaakt.

7. Tot besluit zij nog gewezen op een voor de hand liggend maar daarom niet te veronachtzamen onderscheid tussen normale omstandigheden en noodsituaties. De WOM wil een regeling voor normale omstandigheden verschaffen, terwijl voor noodsituaties teruggevallen zal moeten worden op de bekende artikelen 219 en 220 Gemeentewet, waarover nog nader gesproken zal worden (zie ook artt. 174 en 175 ontwerp-Gem. wet).

Eén wet voor twee grondrechten?

De hiervoor rudimentair aangeduide onderscheidingen waarmee het voorstel-WOM werkt of waartussen het voorstel zich beweegt, maken al iets duidelijk omtrent de hoofdlijnen van het wetsontwerp.

Wat allereerst opvalt, is dat het ontwerp voorzover mogelijk één wettelijke regeling bevat voor de collectieve uitingen die vallen onder de bescherming van de artikelen 6 en 9 van de Grondwet. De regering erkent weliswaar dat er tussen beide grondrechten - de vrijheid van godsdienst (en levensovertuiging) enerzijds en het recht tot vergadering en betoging anderzijds - verschillen in grondslag en waardering bestaan, maar dat heeft haar er, ondanks kritiek vanuit het Interkerkelijk Contact Overheidszaken en een deel van de Kamer, niet van kunnen weerhouden in één wet een regeling te geven voor ongelijksoortige uitingen als openbare toespraken, voordrachten, bijeenkomsten en optochten ter belijdenis van godsdienst (processies) of levensovertuiging, vergaderingen en betogingen. Voor dit standpunt beroept de regering zich voornamelijk op een formeel-juridisch argument, hierin bestaande dat de Grondwet identieke formules gebruikt om de beperkingsmogelijkheden aan te geven. Een andere reden om deze opzet te kiezen is dat er volgens de regering vloeiende overgangen zijn tussen de wijzen van uitoefening van de diverse betrokken grondrechten, die bij het bestaan van verschillende regelingen tot lastige en veelal onnodige kwalificatieproblemen zouden kunnen leiden en die wil men vermijden. Wat er zij van deze argumenten, het standpunt van de regering neemt niet weg dat de erkenning van de eigen positie van de kerkgenootschappen wat betreft de van hunnentwege georganiseerde manifestaties niet tot een eigen wettelijke regeling leidt. Men moet maar afwachten of deze aanpak bij de toepassing aan het eigen karakter van de belijdenis van godsdienst recht zal doen. Het voor de WOM belangrijke onderscheid tussen vorm en inhoud van de uiting zou ten aanzien van de belijdenis van godsdienst nog wel eens problemen kunnen oproepen, aangezien er onder omstandigheden wel eens een nauwe, onverbrekelijke samenhang tussen inhoud en vorm zou kunnen blijken te bestaan. Het feit dat godsdienstige uitingen met optochten

en betogingen onder één - overigens niet getieel ongedifferentieerd - wettelijl< reginne worden gebraciit, zou er naderiiand wel eens toe kunnen leiden dat het onderscheid tussen beide categorieën uitingen, met verwijzing naar het regime geldend voor niet-godsdienstige uitingen, tot gelijkschakeling van wat intrinsiek ongelijk is voert. Het hóeft niet noodzakelijkerwijs te gebeuren; het zou bij een bepaalde ontwikkeling kunnen gebeuren. Toegegeven zij, dat op godsdienstige manifestaties, die niet het karakter van godsdienstoefening hebben - straatpredikaties, evangelisatiebijeenkomsten en dergelijke thans nog van toepassing zijn de Wet Vereniging en vergadering dan wel bepalingen van plaatselijke verordeningen. En ook in de Zondagswet wordt naast een regeling voor godsdienstige bijeenkomsten, een regeling gegeven voor andere typen van manifestaties.

Een andere zaak is, zo zegt de memorie van toelichting dat de voorgestelde WOM aan gemeenten de ruimte laat om tussen verschillende typen van manifestaties te differentiëren. 'Zo is het denkbaar dat een gemeente voor bepaalde jaarlijks terugkerende kerkelijke of levensbeschouwelijke manifestaties een afzonderlijke regeling treft'. De vraag zal zijn in hoeverre hogere organen de gemeenten ook daadwerkelijk ruimte laten om te differentiëren.

De Gemeenteraad en de burgemeester

Tot de hoofdlijn van het voorstel-WOM mag zeker ook gerekend worden de plaats welke voor gemeentelijke bevoegdheden is ingeruimd.

De gemeenten zijn thans op grond van hun autonome verordeningsbevoegdheid, binnen het kader van de Grondwet en de geldende wetten, vrij om regels te stellen. Daarbij moesten ze uiteraard de grenzen in acht nemen gesteld door hogere regelingen, zoals de artikelen 9 en 10 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Zodra echter de artikelen 6 en 9 van de herziene Grondwet volledig in werking zullen zijn getreden, zullen gemeentelijke regelingen inzake de onderhavige grondrechten moeten steunen op een specifiekwettelijke basis. Zoals bij de delegatie-paragraaf hiervóór reeds duidelijk werd gemaakt, zullen gemeentelijke beperkingen van de onderhavige grondrechten te herleiden moeten zijn tot specifieke wetsbepalingen, zoals vervat in de WOM. De gemeente, die in zijn verordening verder wil gaan dan het 'minimum-pakket' van artikel 3, tweede lid, WOM, moet zowel bij het beperken als het vrijlaten van manifestaties op hogere regelingen letten.

Drie belangrijke aspecten van de gemeentelijke vrijheid in de toekomst zou ik hier onder de aandacht willen brengen.

Ten eerste. In bepaalde gemeente geldt thans ten aanzien van betogingen nog een algemeen verbod, behoudens ontheffing. Zo'n stelsel dat slechts pleegt te worden gehanteerd bij in beginsel onwenselijk geachte gedragingen, strookt niet met de herziene Grondwet, die het recht tot betoging ten principale erkent. Het voorstel-WOM laat dan ook voor een verbod behoudens ontheffing op dit punt geen ruimte.

Ten tweede. De bescherming van de zondagsrust, voorzover deze bescherming verder dient te reiken dan 'de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden', is vanuit een oogpunt van gelijkheid van rechtsbedeling op uniforme wijze door de centrale wetgever via wijziging van een aantal artikelen van de Zondagswet geregeld. Gemeenten moeten van dit stuk'afblijven', voorzover hen inde Zondagswet niet uitdrukkelijk de bevoegdheid tot regeling is toegekend.

Ten derde zij er op gewezen dat de bevoegdheden van de gemeenten ten aanzien van manifestaties, die geen manifestaties in de zin van artikel 1 voorstel-WOM zijn (sinterklaas-en carnavalsoptochten, bloemencorso's etc. maar ook vertoningen of toespraken die géén belijdeniskarakter hebben) intact blijven. Gemeenten kunnen desgewenst voor deze manifestaties ook een op de WOM gebaseerd regime ontwerpen. Men zie voorts artikel 3 van het voorstel wat betreft de gemeentelijke verordeningen.

De bevoegdheden van de burgemeester tot het geven van aanwijzingen (artikel 5 en 9 tweede lid WOM) en opdrachten tot beëindiging (artikelen 6, 8 en 9, derde lid WOM) sluiten aan bij de bestaande wetgeving terzake van manifestaties, waarbij met name het belang van de openbare orde in het geding is. De artikelen 4, 5, 6 en 8 zijn duidelijk geformuleerd. Men lette echter voortdurend op artikel 2. En voorts zal hij zich uiteraard aan de gemeentelijke verordening moeten houden. Wat betreft twee van de meest vérstrekkende bevoegdheden - die om een manifestatie preventief te verbieden (artikel 4, tweede lid) en die om een manifestatie te beëindigen en uiteen te doen gaan - zij erop gewezen dat de clausule 'indien een van de in artikel 2 genoemde belangen dit vordert' (artikel 4, tweede lid, sub c en artikel 6 sub c) volgens de memorie van toelichting wil zeggen dat het belang in kwestie in de gegeven situatie preponderant moet zijn, en dat de situatie van dien aard moet zijn dat niet met een lichtere maatregel - bijvoorbeeld het stellen van voorschriften en beperkingen

- kan worden volstaan. Te denken valt aan een aangekondigde blokkade van een belangrijke verkeersweg, die onn redenen van verkeersbelang te allen tijde dient open te blijven, of aan een betoging die naar redelijke verwachtingen gepaard zal gaan met wanordelijkheden op zodanige schaal, dat daaraan niet het hoofd kan worden geboden door het inzetten van voldoende politiepersoneel. Handelen in strijd met een aanwijzing (artikel 5) en het negeren van een opdracht tot beëindiging is ingevolge artikel 11, eerste lid onder b, een strafbaar feit, terwijl het negeren van aanwijzingen ook kan lelden tot beëindiging.

Het optreden tijdens manifestaties op niet-openbare plaatsen is volgens artikel 8 beperkt tot voor publiek toegankelijke vergadering of betogingen en kan zich dus niet uitstrekken tot besloten vergaderingen.

Desgevraagd heeft de regering in de memorie van antwoord nog verklaard dat de burgemeester niet de bevoegdheid heeft om een kennisgeving te vorderen of een vergunningaanvraag te eisen voor manifestaties op n/ef-openbare plaatsen, zoals massale vergaderingen of betogingen in stadions. Het standpunt wordt verdedigd door erop te wijzen dat de politie in de praktijk van dit soort manifestaties op de hoogte is. Of deze veronderstelling in alle gevallen juist zal blijken te zijn, moet nog maar afgewacht worden.

Toelichting bij enige begrippen

Het heeft wellicht nut om enkele in het voorstel-WOM belangrijke begripsbepalingen nog wat nader onder de loep te nemen.

1. Allereerst het begrip 'manifestatie'. Artikel 1, eerste lid onder a, geeft een omschrijving. Het woord 'demonstratie' komt er niet in voor, omdat de regering blijkens de memorie van antwoord deze manifestatie begrepen acht in de grondwettelijke (artikel 9) term 'betoging'. Eveneens uit de memorie van antwoord blijkt dat onder 'manifestatie' niet begrepen worden de vaste oproep tot gebed vanaf een moskee en uitingen door middel van een geluidswagen. De reden daarvoor is, volgens de regering, dat deze uitingen zich niet richten tot een publiek dat op een bepaalde plaats is verzameld. Voor wat betreft de termen 'bijeenkomsten' en 'optochten' wordt verwezen naar artikel 5, eerste lid, van de Zondagswet. Ook de zondagse eredienst valt onder het begrip ‘manifestatie’.

2. Eerder kwam reeds de functionele onderscheiding tussen openbare en andere dan openbare plaatsen ter sprake.

Om van een 'openbare plaats' in de zin van de

WOM te kunnen spreken, moet aan twee gekoppelde criteria zijn voldaan; (a) de plaats moet openstaan voor publiek en (b) het openstaan voor publiek moet gebaseerd zijn op bestemming of vast gebruik.

Het openstaan voor publiek houdt onder andere in dat men vrij kan komen, vertoeven en gaan; dat er geen meldingsplicht bestaat, de rechthebbende geen verlof verleent of dat een toegangsprijs wordt gevraagd; en ten slotte dat het verblijf door de rechthebbende niet aan een bepaald doel is gebonden. Dat een particulier rechthebbende is, doet niet terzake. Op grond van dit eerste criterium zijn onder andere niet als openbare plaatsen aan te merken: stadions, postkantoren, gemeentehuizen, warenhuizen, restaurants, musea, ziekenhuizen, kerken.

Het criterium onder (b) genoemd verhindert dat een particulier terrein, dat voor een manifestatie ter beschikking wordt gesteld, aangemerkt wordt als een openbare plaats.

Voorbeelden van openbare plaatsen zijn: de straat (de weg), openbare parken, plantsoenen, speelweiden, vrij toegankelijke gedeelten van (overdekte) passages, winkelgalerijen, stationshallen, vliegvelden, waterwegen, recreatiepiassen. Uit deze voorbeelden kan worden afgeleid dat het al dan niet overdekt zijn geen criterium is. Men zij er dus attent op dat de term 'openbaar' gebruikt wordt om in tweeërlei opzicht te onderscheiden: enerzijds tussen openbare en andere plaatsen; anderzijds - voor wat betreft vergaderingen en betogingen op zulke andere plaatsen - tussen publiek toegankelijke en besloten manifestaties.

Om uitdrukkelijk vast te leggen dat de 'gebouwen en besloten plaatsen' van artikel 6, tweede lid. Grondwet, niet tot de openbare plaatsen in de zin van het wetsvoorstel gerekend worden, is zulks bepaald in artikel 1, tweede lid van het voorstel. Gebouwen heeft hier de specifieke betekenis van 'overdekte ruimte, die door de rechthebbende voor de godsdienstoefening is bestemd'. Daarom vallen overdekte winkelpassages, stationshallen en dergelijke er niet onder, ook al zal men deze plaatsen in het spraakgebruik als gebouwen bestempelen.

Ook het begrip 'besloten plaatsen' heeft ingevolge reeds lang bestaande jurisprudentie van de Hoge Raad de betekenis van 'open en niet overdekte plaatsen, die door muren, heiningen ofwel met heggen zijn omgeven, en daardoor van de openbare weg en van openbare plaatsen zijn afgescheiden'. Dit zijn dus geen openbare plaatsen. Andere besloten plaatsen, buiten de context van artikel 6, tweede lid. Grondwet - men denke bijvoorbeeld aan omheinde parken, plantsoenen en speelweiden - zijn (daarom) wèl openbare plaatsen.

P. S. In deze beschouwing is geen aandaclit aan de inlioudelijl< e wijzigingen in hiet Wetboel< van Strafrecht, noch aan de specifiel< e regels in het voorstel-WOM ~ artil< el 9 - betreffende bescherming van ambassades en dergelijke gegeven.

Aantekeningen

1. Bijlagen Handelingen Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 19 427, nrs. 1 - 7.

2. A.E. de Vries, De Wet Openbare manifestaties nader beschouwd, in: Het tijdschrift voor de politie 1985 (6), biz. 278-284; W.A.L. Reylink, Grondwet manifesteert zich, in: De Gemeentestem 2 augustus 1985, no. 6794, bIz. 197 - 200; Dezelfde, Grondwet noopt tot Wet Openbare manifestaties. De Nederlandse Gemeente, 8 maart 1985, nr. 10, bIz. 174 - 175, A.W. Heringa, Concept-voorstel van een Wet Openbare manifestaties, in: NJGM-Bulletin, maart 1985, bIz. 156 - 164. Het commentaar op het concept-voorstel van de VNG is gepubliceerd in het supplement van De Nederlandse Gemeente 1 maart 1985, nr. 9.

3. C.J. Verplanke, Van kerkdienst naar manifestatie, in: De Nederlandse Gemeente 2/9 mei 1986, nr. 18/19, bIz. 350 - 351; R.E. de Kuiter, Het ontwerp Wet Openbare manifestaties en de grondwettelijke toedeling van bevoegdheden, in: NJB 4 oktober 1986, afl. 34, bIz. 1082 - 1085; S.C. den Dekker-Van Bijsterveld, Het voorstel van Wet Openbare manifestaties, in: T v O 5 juni 1986, nr. 11, bIz. 215 - 220; Dezelfde, De betekenis van het voorstel van Wet Openbare manifestaties voor de gemeente, in: Bestuursforum augustus/september 1987, bIz. 216-221 ; H.Ph. J.A.M. Hennekens. Behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet en de gemeentelijke verordeningsbevoegdheid, in: Bestuurswetenschappen 1986, nr. 7, bIz. 459-464; K.A.M. Buijs, Openbaar (on)fatsoen op straat, in: Bestuursforum, oktober 1985, bIz. 274 - 275; Th.W. van Veen, Strafrechtelijke kanten van het wetsontwerp 'openbare manifestaties', in: Delikt en Delinkwent 1986, afl. 7, bIz. 648 - 656.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen