Het subsidiariteitsbeginsel. Herleving van een oud principe voor de organisatie van staat en maatschappij

* Door drs. H.F. Massink

Bezinning

1 INLEIDING

De laatste decennia wordt in overheidskringen druk nagedaciit over de taak die de overheid heeft te vervullen. Na de Tweede Wereldoorlog was een betrekkelijk grote mate van overheidsinvloed nodig om de wederopbouw in goede banen te leiden. Deze vergroting van de overheidsbemoeienis ging gepaard met een grotere aandacht voor de sociale grondrechten. Door deze grondrechten kon de individuele burger zekere rechten ten opzichte van de overheid doen gelden. Nu blijkt dat de overheid haar systeem van zorg en bemoeienis niet meer in stand kan houden. Het vereist teveel (bureaucratische) regelgeving en teveel geld. Nu wordt gezocht naar mogelijkheden om de rol van de (centrale) overheid terug te dringen.

Tegen de hierboven geschetste achtergrond moeten ook de opmerkingen van premier Lubbers gezien worden die hij vorig jaar in een rede ter opening van het academisch jaar van de Katholieke Universiteit in Nijmegen maakte. Hij vindt dat we in Nederland weer meer aandacht moeten besteden aan het subsidiariteitsbeginsel en brengt dat ook in verband met de sociale vernieuwing die door het kabinet Lubbers III bepleit wordt en in gang gezet is.'

Werd het subsidiariteitsbeginsel door Lubbers genoemd in verband met de nationale politieke situatie, ook in een andere context komt het ter sprake. In Brusselse kringen wordt het woord regelmatig vernomen. Het proces van verdere eenwording van Europa vraagt er om dat wordt vastgesteld in het algemeen en per beleidsterrein in hoeverre de nationale staten zelfstandig blijven en daarmee samenhangend, welke bevoegdheden het centrale Europese bewind krijgt toegewezen.

In dit artikel stellen we ons de vraag wat het subsidiariteitsbeginsel behelst en hoe de nationale overheid en ook de Brusselse leidslieden dit in de actuele politiek willen gaan toepassen. Het artikel willen we niet besluiten voordat we proberen van onze kant te komen tot een waardering ervan om zodoende een bescheiden bijdrage te leveren aan de discussie over de bruikbaarheid van dit principe.

2 HET SUBSIDIARITEITSBEGINSEL: OORSPRONG EN BETEKENIS

Het woord subsidiariteitsbeginsel is nu al een paar keer gevallen, zonder dat we nog hebben afgesproken wat we er precies onder verstaan. We gaan uit van de betekenis die Van Dale er aan geeft: "het beginsel dat zaken die door een lager orgaan kunnen worden verricht niet door een hoger orgaan ter hand behoren te worden genomen".

Het subsidiariteitsbeginsel is één van de pijlers van de rooms-katholieke staatsleer samen met het perspectief van het persoon-zijn en de solidariteitsgedachte.2 Vroege vormen van deze gedachte zijn reeds bij Thomas van Aquino te vinden. Thomas heeft in navolging van Aristoteles de staat gezien als een orgaan dat ondergeschikt is aan de kerk. Deze middeleeuwse filosoof en theoloog maakt de verschillende samenlevingsverbanden aan elkaar ondergeschikt in de volgorde van kerk - staat - maatschappelijke verbanden en gezin. De kleinere eenheden zijn elementen die het grotere geheel dienen en daar ook doelmatig op gericht zijn.3

Zoals heel het theologisch denken in rooms-katholieke kring door Thomas is gestempeld, met name sinds de vorige eeuw, geldt ook dat de principes voor de staatsleer aan hem zijn ontleend.

H.J.A.M. Schaepman (1844-1903), voorman wat betreft de politieke partijvorming in katholieke kring in Nederland, hechtte steeds meer belang aan de subsidiariteitsgedachte als principe om de verhouding tussen staat en maatschappij te regelen.'' In deze positiekeuze was hij in directe zin het meest beïnvloed door de encycliek Rerum novarum (1891) waarin de sociale kwestie centraal stond. In deze encycliek wordt de overheid een voorwaardenscheppende taak toegedacht, waar het gaat om de vervulling van de sociale taak. De overheid, zo wordt gesteld, moet ervoor zorg dragen dat de sociale misstanden verdwijnen hetgeen overigens niet hoeft te betekenen dat zij zelf deze taak ter hand neemt. Zij kan ook de voorwaarden scheppen, op zo'n manier dat deze taak in de maatschappij zelf wordt opgepakt. Toch wordt ervoor gewaarschuwd de overheid een al te grote, (zij het indirecte), bemoeienis krijgt met het so­ ciale leven. Dan zou een socialistische staatsalmacht ontstaan^. Zo zien we in de rooms-katholieke bezinning op de overheidstaak, gedrongen door de sociale misstanden aan het eind van de vorige eeuw, een toepassing van het subsidiariteitsbeginsel, waarbij aan de overheid een taak werd toegekend t.a.v. het sociale leven, omdat het sociale vraagstuk in de maatschappij zelf niet tot een oplossing werd gebracht. Tevens zien we dat door dit beginsel een begrenzing aan de overheidstaak wordt opgelegd.

Eigenlijk gaat het, zo blijkt in de vorige alinea, in dit beginsel om de sociale bewegingsvrijheid vast te leggen.^ Deze doelstelling komt ook naar voren in de encychek Quadragesima Anno uit 1931. Deze omvat onder andere de volgende tekst. We citeren: "Onwrikbaar en ongewijzigd blijft niettemin in de sociale wijsbegeerte het allergewichtigste beginsel, waaraan niet te tornen of te wijzigen valt: evenals datgene, wat de individuen op eigen initiatief en door eigen energie kunnen tot stand brengen, hun niet ontnomen en niet in handen ener gemeenschap mag gesteld worden, zo is het ook een onrechtvaardigheid en tevens een ernstig nadeel, ja een verstoring van de juiste orde, datgene, wat door kleine lichamen van ondergeschikte rang kan verricht en verschaft worden, over te dragen op grotere van hogere orde; want iedere sociale werkdadigheid moet krachtens haar wezen en natuur de ledematen van het sociale lichaam steunen, maar mag nooit, met vernietiging hunner individualiteit, hen doen opgaan in het geheel. Daarom moet het Staatsgezag de aangelegenheden en zaken van minder belang, die het bovendien al te zeer in beslag zouden nemen, overlaten aan lichamen van lagere rang; dan zal het ook vrijer, krachtdadiger, en met meer succes al die zaken behartigen, waarvoor alleen het staatsgezag competent is, wijl niemand anders ze behartigen kan: door leiding te geven, toezicht te houden, door stimulerend of beperkend op te treden, al naar gelang de omstandigheden het meebrengen en de noodzakelijkheid het eist. De dragers van het staatsgezag mogen er dan ook van overtuigd zijn: hoe volmaakter, door het onderhouden van dit beginsel der "subsidiaire" werkzaamheid, de rangorde tussen de verschillende groeperingen in acht genomen wordt, des te hoger zal het maatschappelijk gezag en de maatschappelijke werkdadigheid staan en des te gelukkiger en welvarender zal ook de toestand zijn van de Staat".''

In latere concepties van de katholieke maatschappijvisie is naast het subsidiariteitsbeginsel ook het begrip "societas perfecta" als term naar voren gekomen, waarmee aangegeven wil zijn dat de staat de hoogste gezagsdrager is op het seculiere terrein. De kerk is daarnaast de "societas perfecta" op het religieuze terrein. In deze eeuw is er kritiek uitgeoefend op de visie die door deze terminologie wordt uitgedrukt. Zo wordt een dergelijke tweedeling onjuist geacht en kan men zich afvragen of niet voorbijgegaan wordt aan de diversiteit van levensverbanden, die in de samenleving aanwezig is. De term "societas perfecta" doet ook al snel denken aan een maatschappij die alle verbanden omkneld houdt. Nadat sinds het verschijnen van de encycliek Mater et magistra in het jaar 1961 de aandacht meer verplaatst is naar de menselijke waardigheid en persoonlijkheid, is dit gevaar minder aanwezig.^

3 HEDENDAAGSE TOEPASSINGEN

Aan het eind van de twintigste eeuw, staat het subsidiariteitsbeginsel opnieuw in de belangstelling. In de inleiding maakten we melding van gelegenheden waarbij het beginsel opnieuw werd opgetuigd. Twee verschillende gebieden zijn daarbij als illustratie genoemd. Nu willen we wat meer "en detail" stilstaan bij beide toepassingen van het subsidiariteitsbeginsel.

Premier Lubbers plaatst het subsidiariteitsbeginsel tegen de achtergrond van de vraag naar de verhouding tussen staat en samenleving. Hij schetst de opkomst van het beginsel dat een leemte moest vervullen tussen het falende kapitalisme inzake de sociale kwestie en het als reactie daarop ontstane socialisme. Het kwam tot een herwaardering van de intermediaire structuren (maatschappelijke organisaties en verbanden waarin de burgers zich vrijwillig organiseren) die waren afgebroken door de Verlichting en de daarmee ideologisch verbonden Franse Revolutie. De hernieuwde aandacht voor het subsidiariteitsbeginsel verbindt hij met de situatie van de overbelasting van de democratie en het teveel aan regelgeving. Naar de burgers toe is nodig dat het beleid wordt "geïnternaliseerd", dat er bewustwording plaatsvindt en dat de burgers zelf de handen uit de mouwen steken. Nauw hangt hiermee het project van de sociale vernieuwing samen. Lubbers noemt als kenmerken daarvan het verminderen van de Haagse bureaucratie, het meer ruimte geven aan intermediaire structuren en een nieuw evenwicht tussen rechten en plichten.^

De andere politieke casus betreft de verhouding tussen de lidstaten van de Europese Gemeenschap tot de Europese Commissie.'" P. van Dalen, oud-medewerker europarlementariër Van der Waal, wijst er op dat het eenwordingsproces doorgaat en spreekt wat misprijzend over de wijze waarop de beslissingen rond het eenwordingsproces worden genomen. "En met de regelmaat van de klok wordt in en om topconferenties een en ander gerechtvaardigd door te wijzen naar het zogenaamde subsidiariteitsbeginsel."'' Ook C. Klop, adjunct-directeur van het wetenschappelijk instituut van het CDA, constateert het hernieuwde gebruik van dit principe. Wel zegt hij dat het losgemaakt is van de religieus-filosofische context waarin het is ontstaan.'^ Klop somt een aantal sprekende voorbeelden op, die duidelijk maken hoe dit principe in Europees verband kan functioneren. Hij noemt het Spinelli-rapport en het daarin besproken ontwerp-verdrag, waarin het subsidiariteitsbeginsel wordt genoemd.

Als voordelen van het beginsel van subsidiariteit zijn aangedragen a) de bufferfunctie tegen centralisatie, b) de verduidelijking van het feit dat het Europese optreden aanvullend is t.o.v. de lidstaten en c) het bevredigender d.w.z. efficiënter of doelmatiger kunnen vervullen van bepaalde taken op centraal niveau dan op het niveau van de afzonderlijke lidstaten. Klop noemt voorts ook het Delors-rapport over de Monetaire Unie uit 1989. Hierin toont Delors zich een pleitbezorger van het subsidiariteitsbeginsel dat een evenwicht kan verwoorden tussen de noodzaak van economische en monetaire integratie in de gemeenschap en de erkenning van pluralisme (zowel economisch als cultureel) tussen relatief autonome lidstaten.13

Er is in bovenstaande voorbeelden enerzijds gewezen op de nationale trend van heroriëntatie op de aard en omvang van de overheidstaak en anderzijds op de supra-nationale ordening van het bestuur in Europees verband. In deze formulering laten we duidelijk een tweedeling doorschemeren. Er is dan ook een significant verschil tussen beide toepassingen. Wanneer het gaat om de afgrenzing van bevoegdheden tussen staat en maatschappij gaat het om de toewijzing van taken aan enerzijds de staat en anderzijds de maatschappij. Wanneer het echter gaat om de Europese situatie dan betreft het een verdeling van verantwoordelijkheden tussen verschillende overheden. Gemeenschappelijk in beide zou genoemd kunnen worden het zoeken naar competentiegrenzen tussen verschillende sectoren van de maatschappij.

4 WAARDERING VAN HET SUBSIDIARITEITSBEGINSEL

4.1 SGP en toepassing van subsidiariteitsbeginsel

De SGP heeft in het (wat verdere) verleden ook wel gebruik gemaakt van het subsidiariteitsbeginsel om daarmee een taakafbakening tussen de verschillende sectoren in de samenleving te onderbouwen. Met name werd het gehanteerd bij debatten over de sociale wetgeving. Men wilde primair het gezin en de familie een taak toekennen in het lenigen van sociale nood. Vervolgens had de kerk een verantwoordelijkheid en wanneer deze eveneens verstek liet gaan, kon een beroep worden gedaan op de overheid. Het principe is in het SGP-gebruik natuurlijk ontdaan van de rooms-katholieke connotaties. Het is ook nooit als een alles-bepalend principe gehanteerd. Voor andere terreinen golden andere principes om daar tot een taakverdeling tussen overheid en maatschappij te komen. Te denken valt aan de publieke gerechtigheid als uitgangspunt voor het overheidshandelen.

4.2 Machtsconcentratie

Het bovengenoemd gebruik van het subsidiariteitsbeginsel kan een "gelegenheidsgebruik" genoemd worden. Over het algemeen staat men in reformatorische kring afwijzend tegenover het principe van de subsidiariteit en haar implicaties. Veelal wordt direct gewezen op het hiërarchische element in de subsidiariteitsgedachte, waarbij met name de uiteindelijke onderschikking van de staat aan de kerk kritiek krijgt te verduren.i'' Inderdaad wordt hiermee op het oorspronkelijke principe ter zake doende kritiek geleverd. Evenwel is al gereleveerd dat hedentendage dit principe wordt gehanteerd op een formeel-politieke wijze, los van de religieus-filosofische ontstaanscontext. Van Dalen hanteert desalniettemin als argument tegen het subsidiariteitsbeginsel het centralisme dat er door in de hand wordt gewerkt. Als voorbeeld noemt hij het centralisme in de Rooms-Katholieke Kerk. Een centrale regering heeft moeite om de locale vrijheid te laten bestaan. Dit verschijnsel neemt hij vervolgens ook waar in de praktijk van Brussel: machtsconcentratie.'5 Onze wedervraag is of dit centralisme en de daaraan verbonden machtsconcentratie vanzelfsprekend moet volgen uit het principe of dat dit samenhangt met andere uitgangspunten, die gebruikmakend van de ruimte die het principe biedt, leiden tot een machtsconcentratie op centraal niveau. Hiermee zijn we gekomen bij een kardinale vraag aan dit principe: wat zegt het in concreto over taakafbakening? !^

43 Concrete zeggingskracht van het beginsel

Er mag dan van competentiegrenzen worden gesproken, wanneer een hogere bestuurslaag iets doet wat op een lager niveau ook gerealiseerd zou kunnen worden, maar onduidelijk blijft wie beslist en volgens welke criteria wat tot de competentie van de hogere of de lagere sfeer behoort. We kunnen dan ook niet anders dan voorzichtig concluderen dat het beginsel als beginsel niet allesbeslissend is als het gaat om het verdelen van taken tussen een hoger en een lager overheidsniveau, respectievelijk tussen overheid en maatschappij. Het beginsel geeft een intentie en richting aan. Zoveel mogelijk dienen taken uitgevoerd te worden op een zo laag mogelijk niveau. De uitwerking van het beginsel in concrete politieke problemen laat zien, dat het nodig is om andere uitgangspunten te hulp te roepen om het gestalte te geven. Vaak wordt het subsidiariteitsbeginsel dan ook gestuurd door de soHdariteitsgedachte. Wanneer de solidariteit tussen mensen of groepen in gevaar komt, moet de overheid ingrijpen en is bemoeienis nodig. Het in paragraaf 3 genoemde Spinelli-rapport laat de ambvialentie van het beginsel zien in de opsomming van voordelen. De bufferfunctie tegen centralisatie geeft een andere beleidsrichting aan dan het wijzen op het efficiënter vervullen van bepaalde taken op centraal niveau. Het geval van het Delors-rapport vormt eveneens een illustratie van de betrekkelijke inhoudsloosheid van het subsidiariteitsbeginsel: een economische en monetaire integratie en tegelijkertijd een erkenning van pluralisme (zowel economisch als cultureel) tussen landen. In dit geval is een gedachte over de mate waarin eenheid wenselijk wordt geacht leidraad geweest voor de taaktoewijzing aan de Europese Commissie en de lidstaten onder de dekmantel van subsidiariteit. De discussie is er daarom mee gediend, wanneer de achterliggende gedachten boven tafel komen: de beoogde mate van eenheid in Europa en de voor-en nadelen daarvan. Het gebruik van een leeg beginsel werkt in dit geval alleen maar verwarrend.

Voor de politieke situatie in Nederland geldt hetzelfde. Financieel-economische problemen leidden tot kritiek op de verzorgingsstaat. De verantwoordelijke samenleving, het maatschappelijk middenveld, intermediaire structuren, burgerzin zijn de nieuwe trefwoorden voor een (noodgedwongen) veranderde visie op de taak van de overheid. Taken die de overheid tot voor kort behartigde, worden nu weer overgedragen op andere actoren in de samenleving. Wanneer subsidiariteit voor dit proces als katalyserende en funderende slogan wordt gebruikt, betekent dit niet anders dan dat er een andere visie gekomen is op de taak van de overheid en op de taak en de verantwoordelijkheid van de particuliere burger en zijn verbanden en dat naderhand een theoretische duiding of legitimatie wordt gezocht in het beginsel van de subsidiariteit. De KVP, waarvan gedacht en verwacht mag worden dat deze partij volgens de subsidiariteitsgedachte werkte, heeft ook geen kritiek aangetekend tegen de groeiende verzorgingsstaat, hetgeen ondubbelzinnig betekent dat het subsidiariteitsbeginsel uitermate elastisch is en ook dat er andere factoren zijn die de grenzen van de overheidstaak bepalen dan intrinsiek met dit principe gegeven leiden. Wie derhalve overheid en maatschappelij ten opzichte van elkaar wil positioneren zal andere of eventueel aanvullende uitgangspunten moeten hanteren.

4.4 Subsidiariteit en maatschappelijk middenveld

Het subsidiariteitsbeginsel, zo stelden we vast, wordt eensdeels gebruikt in het kader van de discussie over de aard en omvang van de overheidstaak. Op een andere manier zou ook gezegd kunnen worden dat het gaat om de afbakening van de taken van staat en maatschappij. Premier Lubbers noemde de intermediaire structuren als gebied dat gereactiveerd zou moeten worden. Als SGP staan we kritisch tegenover de tendens om de zogeheten intermediaire structuren, ook wel aangeduid als het maatschappelijk middenveld vergaande bevoegdheden toe te kennen. Als SGP zien we de taak van de overheid die zij als Gods dienaresse heeft te vervullen als een specifieke taak die niet gedeeld kan worden met maatschappelijke verbanden. De taken die de overheid heeft te volbrengen op grond van de Schrift moet zij zelf volvoeren. Het kan wel zijn dat er in de samenleving taken zijn die in gezamenlijkheid volbracht dienen te worden door overheid en andere samenlevingsverbanden, maar dan dienen de onderlinge (deel)taken wel helder te worden afgebakend. Als voorbeeld kan het onderwijs dienen. Op dat terrein hebben zowel de overheid, als de ouders en de kerk een taak. De overheid heeft (ideahter) de voorwaarden te scheppen voor nationaal-gereformeerd onderwijs. De ouders richten een school op en de kerk bewaakt de identiteit.

Hoewel deze verschillende verbanden van de samenleving een taak hebben t.a.v. het onderwijs, vindt er geen fusie van verantwoordelijkheden plaats. Het is niet zo dat afgevaardigden van de verschillende groepen die verantwoordelijk zijn voor het onderwijs in gezamenlijk overleg het onderwijsbeleid bepalen.''' ledere maatschappelijke sector heeft zijn eigen verantwoordelijkheid en daarbij behorende bevoegdheden.

5 CONCLUSIES

1. Het subsidiariteitsbeginsel wijst taken toe aan het laagste niveau waarop ze kunnen worden verricht. Dit is als kritiek op een absolutistische en collectivistische staatsopvatting waardevol.

2. Het subsidiariteitsbeginsel is op zichzelf niet voldoende en zelfs betrekkelijk inhoudsloos als niet andere principes voor de bepaling van de verhouding overheid - maatschappij worden gehanteerd, waarbij dan met name wordt gedacht aan de vulling van de taak van de overheid, individuen en maatschappelijke verbanden vanuit de gegevens die Gods Woord daarvoor aanreikt.

3. Het hanteren van het subsidiariteitsbeginsel op nationaal niveau en Europees niveau moet de discussie niet lamleggen of verhullen over de eigenlijke zaken die in het geding zijn. In de Nederlandse situatie de roeping van de overheid (haar van God gegeven taak) en wat betreft Europa de mate waarin eenheid al of niet wenselijk is. Voor de SGP is die eenheid voor veel terreinen ongewenst om zo het nationaal-christelijke erfgoed te kunnen behouden.

NOTEN

1. De rede van Lubbers is afgedrukt in de Staatscourant nr. 171 van 4 september 1990. De rede is ook opgenomen in Christen Democratische Verkenningen 1990 nr. 11, p. 445-455

2. Publieke gerechtigheid. Een christen-democratische visie op de rol van de overheid in de samenleving. (Rapport van het Wetenschappelijk Instituut voor het CDA) (Houten 1990), p. 93.

Christelijke encyclopedie (Kampen 2e dr. 1956) s.v. 'subsidiariteitsbeginsel'

Publieke gerechtigheid, p. 83

idem, p. 84-85

idem, p. 92

Christelijke encyclopedie s.v. 'subsidiariteitsbeginsel'

8. E.M.H. Hirsch Ballin in: A.M.J. Kreukels en J.B.D. Simonis (red.). Publiek domein. De veranderende balans tussen staat en samenleving (Amsterdam, Meppel 1988) p. 122

9. Zie noot 1

10. C.J. Klop, 'EG en het subsidiariteitsbeginsel' in: Christen Democratische Verkenningen 1990 nr. 5, p. 235-242.

11. P. van Dalen, Europa, vaderland van morgen (Utrecht 1990) p. 83

12 Klop, 'EG', p. 235

13 idem, p. 237

14 H. van Riessen, Christelijke politiek in een wereld zonder God (Nunspeet 1990) p. 94

15, Van Dalen, Europa, p. 84

16 Zo ook Klop, 'EG', p. 236

17. Het tripartiet overleg tussen overheid, werkgevers en vi^erknemers in de arbeidsvoorziening is een voorbeeld van een onterechte versmelting van verantwoordelijkheden en bevoegdheden.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen