Digibron cookies

Voor optimale prestaties van de website gebruiken wij cookies. Overeenstemmig met de EU GDPR kunt u kiezen welke cookies u wilt toestaan.

Noodzakelijke en wettelijk toegestane cookies

Noodzakelijke en wettelijk toegestane cookies zijn verplicht om de basisfunctionaliteit van Digibron te kunnen gebruiken.

Optionele cookies

Onderstaande cookies zijn optioneel, maar verbeteren uw ervaring van Digibron.

Bekijk het origineel

Monisme en dualisme in de gemeente

Bekijk het origineel

+ Meer informatie

Monisme en dualisme in de gemeente

16 minuten leestijd Arcering uitzetten

INNENLANDS hsTUUR

mr. I. Bakker beleidsmedewerker van de SCP-fractie In de Tweede Kamer

mr. A. Weggeman juridisch medewerker van de gemeente RIjssen

Nog voor de inwerkingtreding van de nieuwe Gemeentewet op 1 januari dit jaar werd door de Tweede Kamer bij de debatten over staatkundige vernieuwing een motie aangenomen, waarin de regering wordt uitgenodigd de Gemeentewet zo te wijzigen dat de benoeming van wethouders van buiten de raad mogelijk wordt. In de dientengevolge ontstane discussie over de verhouding tussen de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) nemen de begrippen "monisme" en "dualisme" een centrale plaats in. In dit artikel willen we de betekenis van deze begrippen in relatie tot het functioneren van het gemeentelijk bestuursmodel nader bezien om van daaruit de vraag naar wethouders van buiten de raad aan de orde te stellen.

Vooraf is een omschrijving van het begrippenpaar monisme en dualisme onontbeerlijk. Elzinga definieert deze begrippen als volgt: "Monisme is de verhouding tussen twee bestuursorganen, waarbij het legitimerende en bevoegdheidszwaartepunt ligt bij het ene orgaan, terwijl de positie van het andere bestuursorgaan daarvan een afgeleide is; er is sprake van onderschikking. Dualisme is de verhouding tussen twee bestuursorganen, waarbij beide organen eigen, oorspronkelijke dan wel originaire bevoegdheden bezitten. Van een dominantie van het ene over het andere orgaan is geen sprake; in de dualistische verhouding bestaat geen onderschikking, maar nevenschikking."'^

Hoewel het gemeentelijke stelsel zowel monistische als dualistische elementen bevat, domineert het monistische karakter. Dit betekent onder andere dat het bestuur in beginsel is opgedragen aan de raad. Het aan het coUege opgedragen dagelijks bestuur is geen volledige en zelfstandig uit te oefenen bevoegdheid. Niet het college, maar de raad staat aan het hoofd van de gemeente. Het bestel op nationaal niveau is daarentegen dualistisch van aard. Regering en Staten-Generaal hebben ieder hun eigen bevoegdheden.

Hieronder zal allereerst een normatief georiënteerde vraag onder de loep worden genomen, nameUjk waarom de SGP voor het nationaal niveau een dualistisch stelsel bepleit, terwijl zij ten behoeve van het lokaal niveau voorstander is van een primair monistisch getinte structuur. Vervolgens zal een beschrijving worden gegeven van de formele structuur en de werking in de praktijk van het gemeentelijk bestel en wat de nieuwe Gemeentewet daar aan verandert. Tenslotte zal het voorstel om wethouders van buiten de raad aan te trekken worden doorgelicht.

2. Onderscheid tussen nationaal en lokaal bestel

Overheid bij de gratie van God

De sleutel van de vraag waarom de SGP opteert voor een verschillende bestuursstructuur op nationaal en lokaal niveau, is naar onze mening te vinden in de visie van deze partij op het functioneren van ons staatsbestel. Voor een nadere beschouwing van deze visie kan een aantal bepalingen uit het Program van Beginselen als uitgangspunt dienen.

In artikel 8 van het beginselprogram wordt de oorsprong van het overheidsambt beschreven. "De overheid regeert bij de gratie Gods (...). Zij onüeent dus haar gezag niet en kan dat ook nimmer ontlenen aan het volk." Duidelijk wordt in dit artikel uitgedrukt dat de overheid een gave is van God en door God is geordineerd. Tevens wordt de volkssoevereiniteit afgewezen. In artikel 3 van het beginselprogram wordt uiteengezet dat de bij de gratie Gods regerende overheid gebonden is aan Zijn wetten: "De overheid is ais dienaresse Gods in haar ambt onvoorwaardelijk onderworpen aan Gods Woord en Wet, waarnaar zij geoordeeld zal worden." Hiermee wordt aan de overheid een eigen verantwoordelijkheid toegekend, namelijk de regering van ons land overeenkomstig Gods Woord.^

In samenhang hiermee is ook een ander aspect van belang. Ons land heeft een monarchale regeringsvorm. Dat de SGP voorstander is van deze regeringsvorm onder het Huis van Oranje blijkt uit artikel 9 van het beginselprogram: "Welke regeringsvorm overigens ook goed moge zijn, aan ons land is het constitutioneel koningschap, opgedragen aan het Huis van Oranje, door God gegeven." Het is in dit verband dan ook veelzeggend dat elke wet aanvangt met (onder het huidige staatshoofd) de zinsnede: "Wij Beatrix, bij de gratie Gods, Koningin der Nederlanden, Prinses van Oranje Nassau, enz. enz. enz." Dit wijst op het bestaan van een directe relatie tussen de gratie Gods en de in ons land bestaande constitutionele monarchie.

Parlementaire democratie

We gaan nu terug naar artikel 8 van het beginselprogram. De derde en vierde volzin van dit artikel luiden als volgt: "Haar ambt oefent de overheid evenwel uit onder medewerking van het volk. Die medewerking wordt verkregen door het kiesrecht toe te kennen." Hiermee zijn we aangekomen bij het democratische element. Volgens onze Grondwet geschiedt de vaststelling van wetten door de regering en de Staten-Generaal gezamenlijk."* Het functioneren binnen een parlementaire democratie houdt in dat medewerking van de bevolking door middel van haar gekozen vertegenwoordigers is vereist.

'Uiteindelijk kan alleen een politiek systeem waar het parlement mee instemt naar behoren functioneren'.

Het benadrukken van de eigen verantwoordelijkheid van de regering heeft consequenties voor de functie van het parlementaire stelsel. Die eigen verantwoordelijkheid van de regering beperkt de bevoegdheid van het parlement. Het gaat het bestek van dit artikel te buiten om dit verder uit te werken. We willen met deze opmerking op dit moment slechts aangeven dat de volkswil nog geen wet is.

Uit deze analyse blijkt dus dat er in ons staatsbestel sprake is van een interactie tussen twee verschillende onafhankelijke elementen. Hieruit volgt een zekere dualistische conceptie. Tegen dezezienswijze kan worden ingebracht dat de bevoegdheden van de regering, zoals omschreven in de Grondwet, afhankelijk zijn van medewerking van het parlement. Uiteindelijk kan aUeen een politiek systeem waar het parlement mee instemt naar behoren functioneren. Betekent dit dan geen dominantie van het democratische element? Deze vraagstelling doet naar onze mening onvoldoende recht aan de verticale relatie. Er wordt daarin geheel voorbijgegaan aan het feit dat alle macht en gezag afkomstig is van God en door God is geordineerd. Wanneer de legitimatie van het gezag wordt gefundeerd op de Goddelijke instelling is binnen het beschreven systeem ruimte voor een eigen verantwoordelijkheid van de regering. Tot zover de structuur op nationaal niveau.

Gemeente en monisme

Op lokaal niveau hebben we met een heel andere structuur te maken. Het monarchale element komt op dit niveau niet voor. Het ontbreken van dit element maakt dat een verdeling van bevoegdheden niet noodzakelijk is. Hierdoor verandert ook de functie van het democratische element. De wetgever heeft daarom het bestuur van de gemeente in beginsel opgedragen aan de gemeenteraad. Aan dit orgaan is de wetgevende macht toegekend, zonder dat medewerking van het college is vereist.

Omdat een bevoegdheidsverdeling met een daaraan gekoppelde eigen verantwoordelijkheid inzake het uit te oefenen bestuur op lokaal niveau niet essentieel is, kan worden volstaan met een monistische structuur.

Uit het voorgaande blijkt dat de monistische structuur op gemeentelijk niveau met minder sterkeargumenten kan worden onderbouwd dan de dualistische structuur op nationaal niveau. Dualistische elementen in de monistische hoofdstructuur van de gemeente worden daarom niet bij voorbaat afgewezen. Sommige dualistische elementen worden juist bepleit. Zo is de SGP bijvoorbeeld voorstander van de benoemde burgemeester omdat hierdoor zijn bijzondere positie het best tot uitdrukking komt. Daarom kan ook het nut van het voorstel om wethouders van buiten de raad te benoemen in paragraaf 4 zonder dogmatische contra-argumenten worden onderzocht.

3. Monisme in theorie en praktijk

De formele structuur van de gemeente

Zoals gezegd is het gemeentelijk bestel in principe monistisch gestructureerd. Het bevat echter ook verschillende als dualistisch te typeren elementen. Dat blijkt wel uit de onderstaande opsomming.-'

Monistische elementen zijn:

de raad staat aan het hoofd van de gemeente;

de raad stelt de verordeningen vast;

voorzover de bevoegdheden niet expliciet aan het college of aan de burgemeester zijn opgedragen, berusten ze bij de raad;

de raad kan algemene regels stellen waarmee het college (en de burgemeester) rekening moet houden bij de uitoefening van zijn bevoegdheden;

- de wethouders worden gekozen uit en door de raad en blijven lid van de raad.

Dualistische elementen zijn:

het belasten van het college met de uitvoering van gevorderd medebewind;

de positie van de burgemeester als eenhoofdig bestuursorgaan en zijn benoeming bij Koninklijk Besluit;

de taak van het college om de raadsbesluiten voor te bereiden;

de collegiale bestuurlijke verantwoordelijkheid van het college, waardoor afstemming van besluitvorming ook in een ander orgaan dan de raad plaatsvindt.

Uitholling van het monisme

In de praktijk is het monisme in de loop van de tijd steeds verder uitgehold. Het beleid wordt feitelijk bepaald door het college. Dolle en Elzinga formuleren het als volgt: "De gemeenteraden zijn geëvolueerd tot reagerende en controlerende organen, niet ongelijk opererend aan de wijze waarop het parlement zich opstelt tegenover de regering. Of geformuleerd in de termen monisme en dualisme: het monistische wettelijke model gaat in verschillend opzicht gepaard met een dualistische bestuurspraktijk.""

Er kunnen verschillende oorzaken voor deze dualistische ontwikkelingen worden genoemd. Te denken valt aan de groei van de taken van het gemeentebestuur, vooral in de sfeer van medebewind. Het gaat hierbij vaak om oorspronkelijk autonome taken, die door de toegenomen centralisatie in de medebewindssfeer zijn terechtgekomen. In de meeste gevallen wordt het college metde uitvoering van de medebewindswet belast/ Ook de uitholling van de autonomie door de financiële afhankelijkheid van het rijk speelt daarbij een rol. We wijzen ook op de professionalisering van het wethouderschap, vooral van full-time-wethouders in grotere gemeenten. Daarbij komt dat de beschikbaarheid van een ambtelijk apparaat vooral door de wethouders wordt benut en nauwelijks door de raadsleden. Dat alles bevordert de monopolie-positie van het college. Ten slotte kan nog worden gewezen op ontwikkelingen als de regionalisering en het feit dat steeds meer beleid tot stand komt door onderhandelingen en convenanten tussen het coUege en derden zoals andere overheden, maatschappelijke organisaties en projectontwikkelaars." De raad kan dergelijk beleid niet of nauwelijks vooraf en zeker niet meer achteraf beïnvloeden.

'Het monisme in zuivere vorm. is in ons gemeenterechtelijke stelsel niet te vinden'.

Materieel gezien is het primaat van de raad dus nogal betrekkelijk. Maar ook formeel is het primaat niet absoluut en is dus het monisme in zuivere vorm ook in ons gemeenterechtelijke stelsel niet te vinden.

De nieuwe Gemeentewet

Onder meer bij de parlementaire behandeling van de nieuwe Gemeentewet is de verhouding monisme-dualisme uitgebreid onderwerp van discussie geweest. Het resultaat daarvan is ook wat 'dualistisch': enerzijds is het formele primaat van de raad herbevestigd en versterkt, anderzijds hebben de gemeenten meer ruimte gekregen om de verhouding monisme-dualisme zelf in te vullen. De raad kan nu zelf bepalen welke bevoegdheden hij delegeert aan het college. Op deze wijze kan de raad de dualistische elementen versterken dan wel beperken. In het algemeen wordt naar aanleiding van deze vernieuwing de verwachting uitgesproken dat er in de toekomst steeds meer differentiatie tussen gemeenten onderling zal optreden.

Als de raad wil, kan hij dus formeel zijn bevoegdheden zo veel mogelijk 'in eigen beheer' houden. Daarbij geeft de nieuwe Gemeentewet expliciet de bevoegdheid aan de raad om via het stellen van algemene regels het college te 'sturen', niet alleen als het gaat om autonome bevoegdheden, maar ook bij bevoegdheden die in de medebewindssfeer liggen. Ook in praktisch opzicht geeft de nieuwe Gemeentewet de raad een instrument om zelf zoveel mogelijk grip op de gang van zaken te houden. De Gemeentewet bepaalt namelijk uitdrukkelijk dat de raad een verordening vaststelt "omtrent de ambtelijke organisatie in de gemeente". Dat is op zich vanzelfsprekend, maar de bedoeling er achter is dat de raad zich bewuster is van haar primaat en van de mogelijkheden om daarbij gebruik te maken van het ambtelijk apparaat.

4. Wethouders van buiten de raad

Na de bovenstaan­ de uiteenzetting is het tijd voor de vraag naar de mogelijkheid van aanstelling van wethouders die geen lid zijn van de raad. Voegt dit een dualistisch element toe dat het monistische gemeenterechtelijke stelsel op een onaanvaardbare wijze overhoop gooit of is het een dualistisch element dat er nog wel bij kan? We noemen de verschillende wijzen van benadering met voors en tegens en betrekken vervolgens de principieel-normatieve vraagstelling van het begin van dit artikel erbij.

Twee invalshoeken

De discussie over dualisering kan vanuit twee verschillende invalshoeken worden benaderd. De eerste is gericht op versterking van de positie van de raad als controlerend orgaan ten opzichte van het college. De tweede is gericht op versterking van de bestuurskracht van de wethouders cq. de feitelijke dominantie van het college over de raad. In de eerste optiek zou ontkoppeling van wethouderschap en raadslidmaatschap betekenen dat raad en college inderdaad vrijer tegenover elkaar komen te staan, zodat de raad zijn rol van politieke controleur beter kan vervullen. Als dewethouders lid zijn van de raad dan kunnen zij immers door hun positie zowel in kwantitatief opzicht als kwalitatief (via hun invloed in hun fracties) de controlerende rol van de raad belemmeren.Vanuit de tweede invalshoek gaat het meer om de bestuurskracht van de wethouders. Door het wegvallen van de eis van raadslidmaatschap worden de recruteringsmogelijkheden ruimer en dat kan de deskundigheid ten goede komen. Daar kan tegenin worden gebracht dat het risico wordt geschapen van "bestuurlijk parachutisme": wethouders die puur op grond van hun deskundigheid binnen worden gehaald en die geen ervaring hebben met het raadslidmaatschap. Daardoor kan de raadscultuur ingrijpend veranderen.

Een overweging die ook een rol kan spelen bij het afwegen van de voor-en nadelen is het feit dat de politieke band tussen wethouder en fractie losser kan worden. Dat kan zowel negatief als positief worden gewaardeerd. Het betekent immers ook dat de raad het coUegebeleid makkelijker kan bijsturen, zonder dat dit direct wordt beschouwd als het onderuit halen van de eigen wethouders(s). Overigens lijken de voors en tegens van meer dualisering heel betrekkelijk te zijn. Het dualistische systeem zoals dat tussen regering en Staten-Generaal functioneert vertoont ook allerlei monistische trekjes. Denk maar aan de gedetailleerde regeerakkoorden en het overleg in het Torentje. ^'^

Twee soorten wethouders?

Er dringt zich nog een vraagstelling op. De discussie zoals die in de Tweede Kamer werd gevoerd leek te impliceren dat er twee soorten wethouders zouden kunnen bestaan: wethouders uit de raad die tevens lid blijven van de raad en wethouders die van buiten de raad komen en dus geen lid zijn van de raad. Hierdoor zou de verhouding tussen raad en college in de war kunnen raken doordat de ene fractie die in het college is vertegenwoordigd een meestemmende wethouder in de raad heeft en een andere fractie niet.

Om dit probleem te voorkomen is door Elzinga de suggestie gedaan om te regelen dat wethouders wel vanuit de raad worden benoemd, maar hun raadszetel opgeven als ze in de collegebank komen.'^ Naar zijn oordeel is er dan geen sprake meer van een monistische (hoofd)structuur, maar van een dualistisch model. Elzinga wijst er op dat dan de hele bevoegdheidsverdeling tussen raad en college moet worden herzien en dus het hele gemeentelijke bestel moeten worden herstructureerd. Dit is de meest vergaande optie. Het is echter de vraag of dat noodzakelijkerwijs de consequentie is. Ook als alle wethouders van buiten de raad komen, cq. hun raadszetel verlaten, kan in principe de monistische hoofdstructuur worden gehandhaafd. De raad kan immers hoofd blijven en zelf bepalen welke bevoegdheden hij delegeert.

5. Conclusies

Het monistische gemeentebestel zoals zich dat vooral vertaalt in het feit dat de raad het hoofd is van de gemeente, blijkt in de praktijk nogal dualistisch te functioneren in die zin dat het college feitelijk vaak de toon aangeeft. Het aanstellen van wethouders van buiten de raad kan die dualistische tendens versterken, hetgeen op zich geen afbreuk hoeft te doen aan de monistische hoofdstructuur. Daarbij zijn twee perspectieven mogelijk. Enerzijds versterking van de rol van de raad als politiek controleur van het college. Anderzijds versterking van de bestuurskracht van het college. Daar zit een zekere spanning tussen, maar ze kunnen ook positief op elkaar inwerken.

Of wethouders al of niet vanuit de raad worden benoemd is slechts één kant van de zaak bij de vraag of het gemeentebestuur al of niet monistisch is. Uit de eerder gegeven definities blijkt wel de betekenis van de bevoegdheidsverdeling tussen raad en college die daarbij ook een rol speelt. Ook als we teruggrijpen op de principieel-normatieve benadering aan het begin van dit artikel, moet worden geconcludeerd dat er geen dogmatische bezwaren zijn aan te voeren tegen meerdualisme binnen het gemeentebestel. De notie dat de overheid door God is ingesteld pleit wellicht zelfs eerder voor een dualistisch model zoals op nationaal niveau dan het monistische model van de gemeente. De gemeenteraad wordt immers door de bevolking gekozen en is tegelijk de regering. Dit staat dichter bij de idee van volkssoevereiniteit dan een model waarin er een gekozen volksvertegenwoordiging is met daarnaast een op een andere wijze aangestelde regering. Bij het aanstellen van wethouders van buiten de raad zijn nog verschillende keuzemogelijkheden.'Er zijn geen dogmatische bezwaren aan te voeren tegen meer dualisme binnen het gemeentebestel'. (1) Er is een gemengd systeem mogelijk (een deel van de wethouders komt van buiten de raad). (2) Om de bezwaren die daaraan zijn verbonden te voorkomen, kan ook worden afgesproken dat geen van de wethouders lid is van de raad. Dat is in eerste instantie mogelijk met handhaving van de monistische bevoegdheidstoedeling. (3) Tenslotte is de meest vergaande mogelijkheid een volledige hervorming van het gemeentelijk bestel met volledige herziening van de bevoegdheid.sverdeling tussen raad en college. De hoofdstructuur is dan dualistisch.

De gedachtenvorming hierover zal ongetwijfeld verder gaan en wij hopen daar met dit artikel ook binnen de SGP een bijdrage aan te hebben geleverd. Vooralsnog zou in ieder geval kunnen worden geëxperimenteerd met de wethouder van buiten de raad met handhaving van het monistische stelsel als zodanig.

Noten


1. Motie-Kohnstamm (D66), TK 21 427, nr. 89. N.a.v. het rapport van de commissie-Van Thijn, De burgemeester ontketend, Den Haag, 1993.

2. D.J. Elzinga, Monisme en dualisme, in: Derksen en Korsten (red.). Lokaal bestuur in Nederland, Alphen aan den Rijn, 1989, blz. 224.

3. Zie ook W. Fieret, De Staatkundig Gereformeerde Partij 1918-1948, Houten, 1990, blz. 100- 101.

4. Formeel houdt de regering een eigen en laatste verantwoordelijkheid, aangezien een voorstel pas wet wordt na de handtekening van de Koning(in) en het contra-seign.

5. Hierbij is gebruik gemaakt van het eerdergenoemde rapport van de commissie-Van Thijn.

6. Zie Dolle en Elzinga, Handboek van het Nederlandse gemeenterecht I, Groningen, 1993, blz. 105v.

7. TK 1985-1986, 19 403, nr. 3, blz. 30.

8. Idem, blz. 106.

9. Dolle en Elzinga, a.w., blz. 288.

10. Zie hierover uitgebreider: M. de Bruijne, Regeerakkoorden en regeringsprogramma's, in: Zicht 1991-2.

11. Prof. mr. D.J. Elzinga, Wethouders van buiten de raad is dwaas voorstel, in: Binnenlands bestuur 17-12-1993. Anders dan de titel suggereert toont Elzinga zich niet negatief over het idee op zich van wethouders van buiten de raad.

12. De SGP-fractie in de Tweede Kamer toonde zich bij het betreffende debat op 1 december 1993 positief over verder doordenking van de mogelijkheid van wethouders van buiten de raad. De fractie heeft echter tegen de motie-Kohnstamm gestemd omdat zij niet op voorhand al wijziging van de Gemeentewet wilde bepleiten.

Dit artikel werd u aangeboden door: Wetenschappelijk Instituut voor de Staatkundig Gereformeerde Partij

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Bekijk de hele uitgave van dinsdag 1 februari 1994

Zicht | 45 Pagina's

Monisme en dualisme in de gemeente

Bekijk de hele uitgave van dinsdag 1 februari 1994

Zicht | 45 Pagina's