Stadsprovincies: een geschiedenis zonder einde en een bestuursvorm zonder toekmost

door mr. A. Weggeman en drs. P. van Vught

resp. bestuurslid van de Guido de Brèsstichting en SGP-raadslid in de gemeente Barendrecht

"De toekomst wacht niet". Zo luidde de titel van het rapport dat vorig jaar werd uitgebracht door de commissie "Vernieuwing bestuurlijke organisatie" (commissie-Andriessen). De commissie-Andriessen adviseerde de regering een stadsprovincie Rotterdam met een sterk takenpakket in te stellen. Naar onze mening had in dat verband een titel als "De geschiedenis herhaalt zich" meer voor de hand gelegen. In dit artikel wordt het stadsprovinciemodel beoordeeld in het licht van de historie inzake de discussie over de organisatie van het binnenlands bestuur. Tevens wordt ingegaan op de verhouding tussen de stadsprovincie en de inliggende gemeenten. Ten slotte wordt het stadsprovinciemodel in internationaal perspectief geplaatst.

Historisch perspectief

De discussie over de bestuurlijke organisatie van ons land heeft inmiddels een geschiedenis van ruim een halve eeuw. In 1946 wordt de commissie-Koelma ingesteld om de regering te adviseren over de wijze waarop moet worden voorzien in gemeenschappelijke belangen voor de grote stedelijke gemeenten en de omliggende gemeenten. Deze commissie adviseert in de gemeentewet de mogelijkheid op te nemen om districten op te richten. Deze districten dienen enerzijds in basis en opbouw aan te sluiten bij de structuur van de gemeenten; anderzijds moet de taakuitoefening gemeentegrensoverschrijdend zijn.' De regering neemt dit advies niet over, maar zoekt de oplossing in intergemeentelijke samenwerking. In dat kader komt in 1950 de Wet gemeenschappelijke regelingen tot stand. Voor twee agglomeraties wordt echter bij wet een nieuw openbaar lichaam gecreëerd: in 1964 wordt het Openbaar Lichaam Rijnmond opgericht en in 1976 de Agglomeratie Eindhoven.

De discussie over de bestuurlijke organisatie kabbelt intussen rustig door. In 1969 wordt de Nota Bestuurlijke Organisatie aan de Tweede Kamer aangeboden. In deze nota wordt geconstateerd dat door maatschappelijke schaalvergroting de territoria van de gemeenten de lokale samenlevingsverbanden niet meer dekken. Veel gemeenten zijn dientengevolge niet meer in staat hun taken zelfstandig te vervullen. Er bestaat een behoefte aan grotere eenheden van lokaal bestuur. Vervolgens wordt in 1971 een ontwerp-Wet op de gewesten ingediend, waarin 44 bestuursrayons worden opgesomd die in aanmerking komen voor de status van (stads-)gewesten of streekgemeenten. Dit wetsvoorstel haalt echter niet de eindstreep. In de politiek heeft namelijk ondertussen het idee postgevat dat de oplossing niet moet worden gezocht in de vergroting van de lokale schaal, maar in een schaalverkleining van de provincies. Tegen die achtergrond wordt in de in 1975 ingediende ontwerp-Wet reorganisatie binnenlands bestuur voorgesteld 26 mini-provmcies in te stellen. Tijdens de parlementaire discussie daalt het aantal voorgestelde provincies steeds verder. In 1983 wordt het wetsvoorstel uiteindelijk ingetrokken omdat volgens de heersende mening de regionale problematiek door de gemeenten moet worden aangepakt.

Eind 1985 en begin 1986 worden ook de Agglomeratie Eindhoven respectievelijk het Openbaar Lichaam Rijnmond weer opgeheven. Interessant is in dit verband dat de regering in de toelichting op de Wet opheffing agglomeratie Eindhoven tot de conclusie komt dat "de agglomeratie Eindhoven niet goed kan functioneren en dat enigerlei bestuursstructuur die in haar plaats zou moeten treden niet door de wetgever moet worden opgelegd (cursivering: PvV/AW). Daaruit kan geen andere conclusie volgen dan dat de agglomeratie Eindhoven dient te worden opgeheven. Deze eindconclusie vindt nog verdere ondersteuning in het kabinetsbeleid dat ten aanzien van afwijkende bestuursstructuren terughoudendheid geboden is."^

Eind jaren tachtig leeft de discussie over de bestuurlijke reorganisatie van het binnenlands bestuur weer op. De Externe Commissie Grote Stedenbeleid (commissie-Montijn) brengt in 1989 een rapport uit met de titel "Grote Steden, grote kansen". In datzelfde jaar adviseert ook de Raad voor het binnenlands bestuur over het bestuur in grootstedelijke gebieden. In beide adviezen wordt benadrukt dat herstructurering van het bestuur in grootstedelijke gebieden noodzakelijk is. In de drie regeringsnota's "Besturen op Niveau" (BoN), die tussen 1990 en 1993 verschijnen, wordt dan ook voorrang gegeven aan de oplossing van de

grootstedelijke problematiek. Voor zeven BoN-gebieden wordt een volwaardig bestuur op regionaal niveau (later "stadsprovincie" genoemd) als eindperspectief gezien. Opnieuw daalt in de loop der tijd het aantal gebieden waarvoor de provincie-status is weggelegd. Het kabinet-Kok geeft aan dat alleen in de regio's Rotterdam en Amsterdam (en misschien Den Haag) de stadsprovincie een reële optie is. In de overige stedelijke gebieden moet de versterking van het bestuur gestalte krijgen door middel van gemeentelijke herindeling.

In februari 1995 wordt de ontwerp-Wet instelling provincie Rotterdam bij de Tweede Kamer ingediend. Ondertussen laait de maatschappelijke discussie over de invoering van een stadsprovincie op. In zowel Rotterdam als Amsterdam wordt een referendum gehouden, waaruit duidelijk blijkt dat een stadsprovincie en de daarmee gepaard gaande opdeling van de centrumsteden niet op steun van de bevolking kan rekenen. Het wetsvoorstel inzake de stadsprovincie Rotterdam wordt vervolgens een jaar na indiening ingetrokken. Daarmee is het stadsprovinciemodel echter nog niet van de baan. Naar aanleiding van het bovengenoemde advies van de commissie-Andriessen wordt in april 1997 de ontwerp-Interimwet Rotterdam bij de Tweede Kamer ingediend. Op basis van de evaluatie van de Kaderwetgebieden komt een meerderheid in de Tweede Kamer - nadat hierover een compromis is gesloten - tot de conclusie dat Rotterdam en Zuid-Oost Brabant tot stadsprovincie moeten worden verheven.

De geschiedenis herhaalt zich dus. Nauwelijks tien jaar geleden is een bijzonder bestuursstructuur in precies dezelfde gebieden beëindigd, omdat dit onvoldoende bleek te functioneren. Nu moet opnieuw worden geëxperimenteerd met het model van de stadsprovincie. Ook deze bestuursstructuur wordt bij wet ingevoerd. Is de wetgever dan vergeten dat hij bij de opheffing van de agglomeratie Eindhoven uitdrukkelijk heeft aangegeven dat enigerlei bestuursstructuur die in de plaats van de agglomeratiegemeente zou moeten treden niet door de wetgever moest worden opgelegd en dat ten aanzien van afwijkende bestuursstructuren terughoudendheid geboden is'^ In ieder geval kan worden geconstateerd dat het historisch leereffect van de wetgever gering is. We zullen nu meer inhoudelijk op het stadsprovinciemodel ingaan en daarbij meer specifiek letten op de verdeling van taken tussen de stadsprovincie en de gemeenten in deze provincie.

Een vitale gemeente?

Toen de eerste plannen van de stadsprovincie werden gepresenteerd, leefde bij veel bestuurders de gedachte dat de vorming van een stadsprovincie een belangrijke inbreuk op de gemeentelijke zelfstandigheid zou betekenen. Voorstanders van de stadsprovincie geloofden echter dat van een degradatie van de gemeente geen sprake was. Het begrip 'vitale gemeente' moest de tegenstanders van de stadsprovincie daarvan overtuigen.

Ook in het voorontwerp voor een Wet bijzondere bepalingen in verband met de vernieuwing van het openbaar bestuur in de provincie Rotterdam (hiema te noemen: Lex Specialis) wordt op datzelfde aambeeld gehamerd. Erkend wordt dat de positie van de gemeente in de stadsprovincie Rotterdam zal veranderen. In één adem wordt echter verzekerd dat de gemeenten in staat blijven om hun kernfuncties te vervullen. Als belangrijkste taken worden dan genoemd de zorg voor veiligheid en de uitoefening van het gezag over de politie; de dienstveriening aan de burger; het partnerschap van de stadsprovincie; de behartiging van de belangen van de burger en het inspelen op de maatschappelijke veranderingen.^ Ondanks deze stellige opvatting dat van een vitale gemeente sprake zal blijven, maakt de Lex Specialis duidelijk dat de gemeenten op diverse beleidsterreinen fors op hun autonomie in moeten leveren.

Om dit nader in beeld te brengen, zal hieronder worden ingaan op de consequenties van de Lex Specialis voor de gemeenten op het gebied van de ruimtelijke ordening, het grondbeleid en de financiën.

Ruimtelijke ordening

Om de grootstedelijke problematiek in het Rijnmondgebied slagvaardig en integraal aan te kunnen pakken, wordt ten aanzien van de ruimtelijke ordening in de Lex Specialis een strakke sturing door de stadsprovincie Rotterdam voorgesteld. Het instrument daarvoor is het Integraal Strategisch Plan (ISP) dat in de plaats van het streekplan komt.

Met het ISP krijgt de stadsprovincie een aantal extra bevoegdheden die de provincie bij een streekplan niet heeft. Met die extra bevoegdheden is de stadsprovincie in staat een sturende rol te vervullen ten aanzien van de ruimtelijke ordening. Deze sturende rol krijgt vooral gestalte in de vorm van "reële doorzettingsmacht bij de realisering van concrete ruimtelijke projecten van regionaal belang"."* Die doorzettingsmacht heeft naast de planologische realisering van de projecten ook betrekking op de feitelijke realisering daarvan. De bewindslieden realiseren zich dat deze extra bevoegdheden "een aanzienlijke beperking van de gemeentelijke beleidsvrijheid op het vlak van de ruimtelijke ordening" kan betekenen. Zij vinden het echter in de spe-

cifieke omstandigheden van het gebied van de stadsprovincie Rotterdam "noodzakelijk dat de stadsprovincie in staat wordt gesteld de verwezenlijking van bepaalde concrete ruimtelijke projecten te garanderen'.^

De extra bevoegdheden die de stadsprovincie heeft ten opzichte van het streekplan, hebben betrekking op een drietal punten: a. permanent strategische locaties, b. tijdelijk strategische projecten en c. overige locaties. We zullen deze punten afzonderlijk behandelen.

a. permanent strategische locaties

Bij deze locaties is van een permanente ontwikkelingsinspanning sprake. Het gaat dan om activiteiten die van groot strategisch belang zijn voor de regio. Dat maakt het noodzakelijk dat de stadsprovincie de verantwoordelijkheid voor de ontwikkelingsinspanning exclusief op zich neemt. Het gaat dan om planologische bevoegdheden en om bevoegdheden inzake ontwikkeling en beheer. Dat betekent dat de stadsprovincie de bestemmingsplanbevoegdheid en de andere gemeentelijke planologische bevoegdheden van de gemeente overneemt.

Een aanwijzing tot een permanent strategische locatie vindt plaats door middel van een bijzonder indelingsbesluit van de stadsprovincie.' Omdat de stadsprovincie de bestemmingsplanbevoegdheid en de daaruit voortvloeiende uitwerkings-en uitvoeringsbevoegdheden overneemt van de gemeenten - dus exclusief bevoegd is - heeft de stadsprovincie geen machtsmiddel nodig om haar beleid door te drukken.

b. tijdelijk strategische projecten

Hierbij gaat het om strategische projecten waarbij slechts een tijdelijke ontwikkelingsinspanning noodzakelijk is. Daarbij kan het gaan om woningbouwlocaties, bedrijfsterreinen met een regionale betekenis en regionale voorzieningen als bijvoorbeeld een ziekenhuis. De stadsprovincie Rotterdam heeft de bevoegdheid een dergelijk project op de plankaart aan te duiden als een tijdelijk strategisch project en de bestemming van de locatie nader te beschrijven. De gemeente neemt deze beschrijving over in het bestemmingsplan. De gemeente is verder belast met de uitvoering (onder meer vergunningverlening) en met het beheer van de locatie. De gemeente moet een tijdelijk strategisch project binnen zes maanden na de vaststelling van het ISP in zijn bestemmingsplan hebben opgenomen en nader hebben uitgewerkt. Bij de uitvoering heeft de gemeente slechts een heel beperkte eigen beleidsvrijheid. Zij is aan handen en voeten gebonden door de stadsprovincie.

Bij de voorbereiding van het ISP voert de stadsprovincie vooroverleg met de betrokken gemeente(n) over onder andere eventueel aan te wijzen tijdelijke strategische projecten. Daarna bepaalt de stadsprovincie of zij de uitvi/erking in eigen hand houdt of overlaat aan de gemeente. De stadsprovincie blijft echter de eindverant\A? oordelijke voor de realisatie van deze projecten.

Aangezien een gemeente verplicht is planologische medewerking te verlenen, is geen machtsmiddel noodzakelijk.

Dat is wel het geval bij normale concrete beleidsbeslissingen die in het ISP worden opgenomen. Werkt in dat geval een gemeente niet voldoende mee, dan kan de stadsprovincie op drie manieren ingrijpen. In de eerste plaats door middel van een aanwijzing (artikelen 37 en 38 Wet op de Ruimtelijke Ordemng). In de tweede plaats door middel van het Nimby-instrument (artikelen 40-41 Wet op de Ruimtelijke Ordening). Deze beide bevoegdheden hebben de provincies nu ook. De stadsprovincie Rotterdam krijgt daarbij nog de bevoegdheid van een dergelijke beleidsbeslissing een tijdelijk strategisch project te maken.

c. overige locaties en provinciale programmering

Ten slotte heeft de stadsprovincie op een derde terrein nog extra bevoegdheden. Het gaat hierbij dan vooral om locaties van lokaal belang, die vallen onder de gemeentelijke verantwoordelijkheid. Toch krijgt de stadsprovincie in de Lex Specialis ook bij de ontwikkeling van die locaties een grote vinger in de pap door de planologische toetsing van de gemeentelijke plannen aan te scherpen. Dat kan de stadsprovincie doen door de plannen te toetsen aan 'programmatische doelstellingen' die m het ISP kunnen •worden opgenomen. Deze doelstellingen kunnen dan per gemeente worden geformuleerd en in het ISP vastgelegd. Zij kunnen betrekking hebben op de aantallen te bouwen woningen, de dichtheid en differentiatie van de woningbouw, aantallen hectares bedrijfsterrein, winkel-en andere voorzieningen. Bereikt een gemeente deze doelstellingen niet of Wil zij die niet bereiken, dan heeft de stadsprovincie de mogelijkheid deze alsnog te realise-

Grondbeleid

Gezien de nauwe relatie die er bestaat tussen de ruimtelijke ordening en het grondbeleid, is het met verwonderlijk dat in de Lex Specialis voorstellen zijn gedaan om ook op dat beleidsterrein de stadsprovincie meer bevoegdheden te geven. De commissie-Andriessen adviseerde dat reeds in het rapport dat zij 22 oktober 1996 uitbracht. Volgens de commissie zijn een krachtig provinciaal grondbeleid en een provinciaal grondbedrijf belangrijke middelen voor het voeren van een strakke bovenlokale sturing van de sociaaleconomische en ruimtelijke ontwikkelingen in de stadsprovincie Rotterdam.'

Volgens de commissie-Andriessen zijn een krachtig provinciaal grondbeleid en een provinciaal grondbedrijf belangrijke middelen voor het voeren van een strakke bovenlokale sturing van de sociaal-economische en ruimtelijke ontwikkelingen in de stadsp> rovincie Rotterdam.

Het kabinet heeft dat standpunt onderschreven." Het onderkende echter tevens de bezwaren die er bij de regiogemeenten leefden ten aanzien van een provinciaal grondbeleid. Daarom besloot het kabinet een ex-

tem adviesbureau in te schakelen om het kabinetsstandpunt inzake het provinciaal grondbeleid nader uit te werken. Uit dit advies, dat in de memorie van toelichting op het concept-wetsvoorstel van de Lex Specialis Rotterdam is opgenomen, blijkt dat het kabinet bij zijn standpunt is gebleven. In zijn optiek blijft een krachtig provinciaal beleid nodig, om tot de noodzakelijke bovenlokale aansturing te komen.

Enerzijds is dat tot uitdrukking gekomen in de extra bevoegdheden die de stadsprovincie met het ISP heeft gekregen om de inrichting van de ruimtelijke structuur en de daarmee samenhangende projecten op hoofdlijnen te bepalen. Anderzijds krijgt de stadsprovincie bepaalde bevoegdheden overgedragen om die structuur en projecten ook m voldoende tempo feitelijk te (laten) realiseren. Tevens wordt hieruit de nauwe verwevenheid van de ruimtelijke ordening met het grondbeleid duidelijk.

Welke bevoegdheden^

Eén van de belangrijke voorgestelde wijzigingen is etn f? mvinciaal grondbedrijf, dat voornamelijk door het grondbedrijf van de gemeente Rotterdam zal worden gevormd. Dit provinciale grondbedrijf kan bijvoorbeeld worden belast met de feitelijke ontwikkeling van tijdelijke strategische projecten.' De stadsprovincie krijgt de bevoegdheid om gemeenten voorschriften te geven omtrent onder andere het verwerven en uitgeven van gronden, de aanleg van voorzieningen van openbaar nut of omtrent de verdeling van de financiële gevolgen hiervan over de gemeenten.'" Verder is de stadsprovincie bevoegd om binnen bepaalde marges de opbrengsten van grondexploitatie vast te stellen. In dat kader mag de stadsprovincie nadere voorschriften geven met betrekking tot onder meer de voorbereiding, de opstelling, de uitvoering, het bijstellen en afsluiten van grondexploitaties.

Bij de toedeling van de extra bevoegdheden op het terrein van de ruimtelijke ordening, werd - zoals we hierboven zagen-een onderscheid gemaakt in een drietal locaties. Ook in het kader van de vormgeving van een provinciaal grondbeleid \A^ordt dezelfde drieslag aangehouden.

a. permanent strategische locatie

Gezien de bevoegdheden die de stadsprovincie bij dit type project krijgt, is het een logische stap dat de stadsprovincie ten aanzien van deze locaties het grondbeleid in zijn geheel voor haar rekening neemt.

b. tijdelijk strategische projecten

Bij de voorbereiding van het ISP moet de stadsprovincie in overleg treden met de betrokken gemeenten. Daarbij komen dan onder andere eventueel aan te wijzen tijdelijke strategische projecten aan de orde. Daarna neemt de stadsprovincie het besluit wie de feitelijke realisatie van het project ter hand neemt. De stadsprovincie kan de uitvoering overlaten aan een gemeente; zij kan ze ook zelf op zich nemen, bijvoorbeeld omdat de gemeente niet mee wil werken aan de ontwikkeling van de desbetreffende locatie. Het provinciaal grondbedrijf wordt belast met verschillende taken inzake de uitvoering.

c. overige locaties

Het grondbeleid van de overige locaties blijft een gemeentelijke verantwoordelijkheid, waarbij de globale regie door de stadsprovincie met name tot uitdrukking komt in de toetsing van de gemeentelijke plannen aan de programmatische doelstellingen die in het ISP zijn opgenomen.

Financiën

Om op een daadkrachtige wijze haar taken uit te kunnen voeren, worden aan de stadsprovincie ook de nodige financiële middelen en sturingsmogelijkheden ter beschikking gesteld. Naast de reguliere provinciale belastingen krijgt de stadsprovincie ook de bevoegdheid de onroerende zaakbelasting (ozb) te heffen over nietwoningen. De gemeenten heffen ozb over de woningen. De motivering hiervoor is dat deze wijze van heffing goed aansluit bij de taakverdeling tussen de stadsprovincie en de inliggende gemeenten. De stadsprovincie heeft immers een belangrijke verantwoordelijkheid ten opzichte van het economisch vestigingskli­ maat. Hierbij wordt er overigens aan voorbijgegaan dat de gemeenten wel verantvi'oordelijk blijven voor het beheer van bedrijfsterreinen.

Een andere belangrijke wijziging betreft de verdeling van de algemene uitkering. De uitkeringen uit het gemeentefonds en het provinciefonds worden gezien als een ongedeelde regionale uitkering. Het Rijk keert deze middelen uit aan de stadsprovincie. Door middel van een regionaal verdeelmodel wordt deze uitkering gesplitst in een stadsprovinciaal model en een deel van de gezamenlijke gemeenten. Na inhouding van het provinciaal deel, verdeelt de stadsprovincie het resterende deel over de inliggende gemeenten. Op deze manier verdwijnt de directe relatie tussen het Rijk en de gemeenten inzake het financiële verdeelsysteem. Daar komt nog bij dat de situatie waarin het orgaan dat verdeelt zelf belang heeft bij de verdeling naar onze mening tot ongewenste toestanden kan leiden."

Lokaal, wat lokaal kan; regionaal, wat regionaal moet

Het zal inmiddels duidelijk zijn dat de gepresenteerde voorstellen een vergaande beperking kunnen inhouden van de gemeentelijke zelfstandigheid.

Als de stadsprovincie metterdaad gebruik maakt van de haar door de Lex Specialis geboden mogelijkheden, betekent dat, dat het adagium lokaal wat lokaal kan; regionaal, wat regionaal moet, wordt losgelaten. En dat lokaal gebeurt wat lokaal kan, bewijst een gemeente als Barendrecht. Barendrecht is, samen met Albrandswaard, aangewezen als VINEX-locatie. Barendrecht heeft zich de afgelopen jaren zeker niet opgesteld als een 'hindermacht'. Integendeel, de gemeente kwijt zich goed van haar taak met betrekking tot de ontwikkeling van de VINEX-locatie. In de terminologie van de Lex Specialis betreft het hier een tijdelijk strategisch project. Tot op heden is de gemeente erin geslaagd om binnen de in het VINEX-convenant vastgelegde uitgangspunten te komen tot de realisering van deze bouwlocatie.

Juist de onderwerpen die vertraging of onzekerheid opleveren zijn regionale projecten. De openbaar vervoer-

voorziening - de zogenaamde 'Tramplus' - komt niet op het geplande tijdstip. Ook een grote recreatieve groenvoorziening - de zogenaamde 'Koedoodzone-wordt niet tijdig gerealiseerd. In dit licht bezien, wekt de 'doorzettingsmacht' van de stadsprovincie bevreemding. Naar ons oordeel leidt een dergelijke machtspolitiek tot een grondige verstoring van de bestuurlijke verhoudingen.

Uit dit praktijkvoorbeeld blijkt dus dat strategische projecten zeker wel door gemeenten ontwikkeld kunnen worden. De regionale inmenging moet daarbij tot een minimum beperkt blijven en mag niet ontaarden in een dicteren van hogerhand. Om een politiek en bestuurlijk draagvlak te creëren voor ingrijpende projecten, is het goed in nauw overleg met gemeenten de plannen op te stellen. Daarnaast is een voordeel dat een gemeentebestuur het dichtst bij de burger staat. En juist die burger wordt in zijn belang geraakt bij de realisatie van de grote plannen. Wanneer de gemeente nauw bij de opstelling en de uitvoering van de plannen betrokken is, biedt dat grote voordelen.

Provincie of gemeente?

Op grond van het voorgaande kan worden geconcludeerd dat het takenpakket van de stadsprovincie een hybride karakter heeft. Enerzijds worden aan de stadsprovincie de reguliere provinciale taken toebedeeld, terwijl dit pakket anderzijds wordt aangevuld met lokale taken. Ook de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid heeft hier de vinger bij gelegd. Naar de mening van de Raad worden "lokale en intermediaire taken op een erg pragmatische en daarmee onheldere wijze in één hand gelegd, waardoor verantwoordelijkheden eerder slechter dan beter worden onderscheiden".'^ Daarom noemde de Raad de stadsprovincie in zijn uiteindelijke uitwerking "vlees noch vis".

Tegen deze achtergrond wekt het bevreemding dat ten behoeve van de oplossing van de grootstedelijke problematiek wordt gekozen voor het model van de stadsprovincie. Bedacht dient te worden dat het karakter van de traditionele provincie op deze manier ingrijpend wordt gewijzigd. Als gevolg van de verkleining van de provinciale schaal verliest de provincie de functie van intermediaire, coördinerende, en integrale bestuurslaag. Daarmee wordt in bestuurlijk opzicht een tegendraadse ontwikkeling in gang gezet. De maatschappelijke en internationaal bestuurlijke ontwikkelingen tenderen immers juist naar schaalvergroting.

Het is in dit opzicht interessant dat onderzoek heeft uitgewezen dat de Europese landen vanwege de toegenomen maatschappelijke mobiliteit te maken hebben met een schaalvergroting van het lokaal bestuur. Daarbij dient erop te worden gewezen dat in verschillende landen op lokaal niveau sprake is van twee bestuurslagen. Zo kent bijvoorbeeld Duitsland op lokaal niveau Gemeinde (gemeenten; ruim 8000) en Kreise (een soort gewesten; ruim 300). In Frankrijk bestaan op lokaal niveau communes (gemeenten; circa 36.000) en départements (soort gewesten; ongeveer 100). Een algemene trend is dat het zwaartepunt van het lokale bestuur in de loop van de tijd op het gewestelijke schaalniveau van het lokaal bestuur is komen te liggen.'' Een tweede algemene trend is de opkomst van het middenbestuur Het is in dat verband opvallend dat met name in een aantal eenheidsstaten een nieuwe meso-bestuurslaag in het leven is geroepen (Italië, Frankrijk, Spanje).'^ Het schaalniveau van dit meso-bestuur ligt hoger dan dat van onze provincies.

Gelet op het voorgaande ligt de keuze voor het model van de stadsprovincie minder voor de hand. Internationaal wordt in vergelijkbare gevallen meestal gekozen voor een agglomeratie of stadsregio.'^ Een duidelijk en met de Rotterdamse situatie vergelijkbaar voorbeeld hiervan is de Antwerpse agglomeratie. Antwerpen en de omliggende randgemeenten zijn in de jaren tachtig opgegaan in één nieuwe agglomeratiegemeente. Binnen deze agglomeratiegemeente is sprake van een zwakke vorm van binnengemeentelijke decentralisatie. Ook in de Rotterdamse situatie is verschillende malen gepleit voor het agglomeratiemodel. Zo heeft onder meer"' de Raad van State één en ander maal uitgesproken de voorkeur te geven aan een agglomeratiegemeente boven een stadsprovincie." In dat verband zijn de voor-en nadelen van deze optie opgesomd. Als nadelen werden genoemd de opheffing van de zelfstandige gemeenten, de toenemende bestuursdichtheid en het ontstaan van een 'mammoetgemeente'. Ten gunste van een keuze voor de agglomeratiegemeente werden onder meer de volgende overwegingen naar voren gebracht. In de eerste plaats wordt op deze manier een antwoord gevonden voor een grootstedelijk vraagstuk binnen de gemeentelijke bestuurslaag. Het serieus nemen van het decentralisatiebeginsel, dat een centraal ordeningsprincipe is voor de inrichting van het binnenlands bestuur, vereist dat ineenschrompeüng van de gemeentelijke bestuurslaag wordt voorkomen. Daar komt nog bij dat de lokale gemeenschappen die nu gemeenten vormen deel zullen blijven uitmaken van het openbaar lichaam waar de belangrijkste, ook haar rakende beslissingen worden genomen. De bestuurlijke afstand tussen gemeenten en deelgemeenten is immers kleiner en naar zijn aard ook anders dan die tussen gemeente en provincie.

„Door de keuze voor het model van de stadsprovincie, vcordt het karakter van de traditionele p> rovincie ingrijpend gewijzigd".

Wij willen met de hier weergegeven overwegingen slechts aangeven dat op de keuze voor het stadsprovinciemodel nogal wat valt af te dingen. Daarmee gaan •we absoluut geen pleidooi voeren voor de introductie van de agglomeratiegemeente. In de onlangs verschenen nota van het Studiecentrum over deze problematiek, Structuur 'm het bestuur-, een kritische visie Of bestuurUjke vernieuwing, is in dit opzicht een meer afgewogen standpunt ingenomen. Hier kunnen we volstaan met de conclusie dat de

door het kabinet gemaakte keuze voor het stadsprovinciemodel belangrijke consequenties heeft voor de totale organisatiestructuur van het binnenlands bestuur. De mix van intermediaire en lokale taken leidt tot grote problemen. Ook in mtemationaal perspectief blijkt er een duidelijke behoefte te bestaan aan een krachtig meso-bestuur. Op dit moment vervult de provinciale bestuurslaag in Nederland als zodanig een belangrijke functie.

Afsluitend dient te worden benadrukt dat voorkomen moet worden dat de de orde in het binnenlands bestuur wordt omgekeerd. Het zoeken naar een oplossing voor de grootstedelijke problematiek mag er niet toe leiden dat een bepaald bestuursmodel wordt verheven tot norm •waaraan de overige bestuurslagen ondergeschikt moeten worden gemaakt. Bestuurlijke vernieuwing ontaardt op die manier in bestuurlijke vernieling!

Noten

1. Zie D.W.P. Ruijter, Gewest en lerriloriak dtcenualiiMie, Alphen aan den Rijn, 1976, blz. 22.

2. Kamerstukken II 1984/85, 18 930, nis. 1-3, blz. 7.

3. Memorie van Toelichting bij concept-ontwerp van wet Bijzondere hei^alingen in verhand met de vernieuwing van het openbaar bestuur in de frovincie Rotterdam, blz. 11. Dit concept is als bijlage bij het wetsvoorstel Wet houdende aanvullende tijdelijke voorzieningen in verband met de instelling van een nieuwe provincie in de regio Rotterdam (interimwet frovincie Rotterdam) {kamerstukken II 1996/97, 25 328), verzonden naar de

Tweede Kamer.

4. Ibidem, blz. 48.

5. Ibidem, blz. 48.

6. Op dit moment wordt alleen de haven als een permanente strategische locatie aangemerkt.

7. Advies van de exteme commissie Vernieuwing bestuurlijke organisatie. De toekomst wacht niet; Rotterdam: een werkbaar fersfectief, Leiden, oktober 1996, blz. 26.

8. Kabinetsstandpunt bestuurlijk eindfersfectief kaderwetgebieden {kamerstukken II 1996/97, 25 287, blz. 4).

9. Gemeenten kunnen hun gemeentehjke grondbednjf instandhouden indien zij dat wensen.

10. Zie het voorgestelde artikel 4.1.1, lid 1. van het concept-ontwerp van wet Wet bijzondere bepalingen provincie Rotterdam.

11. Zie ook P. Bordewijk, "Eigen verdeelsysteem stadsprovincie faalt bij ongesplitste centrumgemeente", in: Binnenlands bestuur van6junil997, blz. 33.

12. Wetenschappehjke Raad voor het Regeringsbeleid, Orde in het binnenlands bestuur, rapport nr. 49, Den Haag, 1995, blz. 72-73.

13. W.G.M. Salet, "Gegrond bestuur; een internationale ijking van bestuurlijke betrekkingen', in: Bestuurswetenschappen 1995/1. blz. 15.

14. R.J.P. Schobben, "Het meso-bestuur m internationaal perspectief: stadsregio's vergeleken", in: M.J.E.M. van Dam, e.a. (red.), Het onzichtbare bestuur; over provincies, stadsprovincies en regionale vraagstukken, Delft, 1996, blz. 55.

15.D.M. Berkhout, G.H.J.M. Neelen en Th.A.J. Toonen, "Perspectieven voor het Nederlandse middenbestuur", in: M.J.E.M van Dam, e.a (red.), a.w., blz. 172.

16. Zie ook de Raad voor het binnenlands bestuur, Bestuur in stadsgewesten: Afrondend advies over het bestuur m grootstedelijke gebieden, 's-Gravenhage, april 1991, blz. 7 en 13-17.

17. Kamerstukken II 1994/95, 24 087, B, blz. 9- 11 en kamerstukken U 1996/97, 25 328, B, blz. 3.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen