Uitdagend water, geborgd functioneel bestuur

In deze beschouwing wordt ingegaan op een drietal aspecten van waterbeheer: de ontwikkelingen binnen de zorg voor de waterhuishouding, de relatie tussen waterhuishouding en ruimtelijke ordening en de bestuurlijke organisatie. Dat was ook de trits die aan de orde werd gesteld op een leerzame en nuttige Guido-conferentie op 8 december 2003.

HOOGIERAAR WATERSTAATSRECHT EN DIJKGRAAF

Naar aanleiding van hetgeen ili toen gezegd heb, schets ik hier het spectrum van (enl'tele) ontwikkeUngen rond de genoemde drie thema's. De conclusie van dit artiltel zal deze zijn: zowel binnen het waterbeheer zelf als in de bestuurlijke en maatschappelijke omgeving van dat waterbeheer heeft een transformatie in denken en doen plaatsgevonden. De samenleving heeft zich - meer dan ooit tevoren - gerealiseerd dat wonen en werken in een kwetsbare delta aan zee gevaren én kansen met zich brengen. Alleen wanneer overheden, markt en maatschappelijk middenveld elkaar opzoeken om de beste beheerssituatie te creëren - in termen van doeltreffendheid en doelmatigheid - zal Nederland de komen eeuw "boven water" blijven. Bij een veranderend klimaat, een stijgende zee en een dalend land is continue aandacht voor water een bittere noodzaak. Water blijft de komende eeuwen uitdagen.

B. Waterhuishouding

1. Water meer ruimte,

brede oriëntatie

We hebben ons land na de Tweede Wereldoorlog vergaand aangepast aan de eisen van meer huizen (wederopbouw) en meer voedsel. Daarbij hebben we wat teveel aandacht gegeven aan de belan­ gen van de mensen als zodanig en zijn we enigszins vergeten dat de natuur zijn eigen wetten kent. Water is zijn dynamiek kwijtgeraakt omdat het is vastgezet in de verharde contouren van de techniek. Tot in de jaren negentig stond de infrastructurele herinrichting van ons land in het teken van ruimte voor wonen en werken, op alle plaatsen waar dat door de samenleving gewenst werd. Vanaf de overstromingen in 1993 - gepaard gaande met waterdreiging en wateroverlast - wordt duidelijk dat water meer ruimte zal moeten krijgen.

Waterbeheer wordt van sectoraal tot integraal beheer (1970 - 1985). Daarna komt het denken vanuit watersystemen centraal te staan (1995 - 2000). Na 2000 wordt het watersysteem gekoppeld aan het maatschappelijk systeem (overheden werken samen met markt en belangenorganisaties). Zonder een goede interactie tussen de verantwoordelijken voor het watersysteem, het bestuurlijk systeem en het maatschappelijk systeem zal het niet meer gaan. Watersysteembeheer zal een toegevoegde maatschappelijke waarde moeten hebben. Dat betekent geen eenzijdige gerichtheid meer op de landbouwbelangen (hóe belangrijk die ook zijn en blijven). De maatschappelijke oriëntatie van water-

systeembeheerders heeft zich vanaf 1995 verruimd. Natuurwaarden, waarden die besloten liggen in de cultuurhistorie en in landschappen (authenticiteit), de behoefte aan recreatie (rust en ruimte in overvol land), deze factoren dwingen waterbeheerders om waarden en belangen evenwichtig tegen elkaar af te wegen.

2. 'Waarden van water,

drie beginselen

Waterbeheer anno 2003 kent niet alleen op geld waardeerbare waarden (bedrijfseconomische marktwaarde, rendement), maar allereerst ook toekomstwaarde (duurzaamheid, volhoudbaarheid) en ethisch-filosofische waarde (rentmeesterschap, lenen van later). Water is in onze delta altijd al drager geweest van de ruimtelijke inrichting. Door de eeuwen heen heeft het water bepaald waar gehandeld, gewoond en gewerkt werd. Met de maakbaarheidsidee werd water als ordenend beginsel tussen 1950 en 2000 naar de randen van de besluitvorming geduwd. Mensen bepaalden de gedragingen van water, en niet andersom. Het is echter niet: water én ruimtelijke ordening; het is: water in de ruimtelijke ordening. "Onder grond wordt water mede begrepen" zegt art. 10 Wet op de ruimtelijke ordening.

Het moderne omgaan met ruimte en water gebeurt onder andere vanuit drie basale beginselen:

- compensatiebeginsel: wat aan natuurwaarden verloren gaat wordt zoveel mogelijk ter plek­ke of elders opnieuw aangebracht;

geen-spijt-beginsel: er wordt als "een goed huisvader" voor water-en landsystemen gezorgd; in ieder geval worden geen ingrepen gedaan die onomkeerbaar zijn en die naar verwachting later tot herstel zullen leiden;

niet-afwentelingsbeginsel: nadelige effecten van watersystemen (kwantiteit, kwaliteit) worden niet afgeschoven naar de buren of toekomstige generaties, noch financieel of technisch, noch bestuurlijk of juridisch.

Samen met de duurzaamheid (instandhouden en verbeteren van de waarden van het watersysteem) vormen deze drie beginselen een majeure opdracht aan overheden, markt en nietgouvernementele organisaties om water niet als verbruiksgoed te zien, maar als fundamentele waarde waarvan alle leven afhankelijk is.

3. Transnationaal Water

Waterbeheer anno 2003 kent een opstuwing naar transnationale dimensies. De internationalisering zet door. Naast internationale verdragen schept de Europese Kaderichtlijn Water (december 2000) verplichtingen die tot 2015 veel daadkracht van de stroomgebiedverantwoordelijken zal vragen. Het relatief kleine (maar complexe) Nederlandse watersysteem zal zich meer ontwikkelen naar Europese maatstaven. Tegelijker­ tijd doet zich ook een regionalisering voor: gebiedsgericht beleid, multifunctioneel grondgebruik, ontwikkelingsplanologie: het zijn ontwikkelingen waarin voor de schaarse grond de optimale functies en bestemmingen worden gezocht.

'Door de eeuwen heen heeft het water bepaald waar gehandeld, gewoond en ewerkt werd. Met de maakbaarheidsidee werd water als ordenend beginsel tussen 19 50 en 2000 naar de randen van de besluitvorming geduwd. Mensen bepaalden de gedragingen van water, en niet andersom.'

Nederland verandert van een agrarische samenleving (1950) naar een samenleving die sterk geïnternationaliseerd is, zowel in Europees als in mondiaal verband. Nederland als "Groot Londen", waarin evenwicht zal moeten blij-

ven tussen rood, groen en blauw; tussen primaire productie van goederen en het leveren van diensten in een virtuele samenleving; tussen wonen, werken en recreëren, tussen mensen in en mensen buiten het arbeidsproces.

Er is een aantal bewegingen te onderscheiden in de ontwikkeling van nationaal en Europees waterbeleid. De Europese Kaderrichtlijn Water kenmerkt zich door een integrale benadering. Watersystemen moeten in hun geheel worden beschouwd en beschermd. Alle Europese wateren moeten uiteindelijk in een "goede toestand" zijn. De richtlijn gaat uit van een wisselwerking tussen grondwater en oppervlaktewater naar kwaliteit en kwantiteit. Er is zowel oog voor de bescherming tegen hoog water als voor verdrogingsproblemen. De richtlijn legt (juridische) relaties tussen water en ruimtelijke ordening, milieubeleid, natuurbescherming, landbouw-en productenbeleid.

Het beleid krijgt vorm door de stroomgebiedbenadering. Daarom wordt integraal waterbeleid gekoppeld aan gebiedsgericht beleid: land-en watersystemen als één ondeelbare entiteit. Op regionaal niveau komen er deelstroomgebiedsplannen en regionale stroomgebiedsvisies. Omdat het Europees recht nauwelijks ruimtelijk recht kent, zal de relatie tussen water en ruimtelijke ordening juridisch vorm moeten krijgen via het nationaal juridisch instrumentarium (met name de Wet op de ruimtelijke ordening en de Wet op de waterhuishouding). Het Europees recht kent overigens wel enkele belangrijke gebiedsgerichte instrumenten: milieu-, wateren natuurbeschermingsrichtlijnen. De Europese Gemeenschap kent de Perspectieven voor de ruimtelijke ontwikkeling van de Gemeenschap (ESDP). EG-recht als de Habitat-en Vogelrichtlijn heeft grote invloed op nationale ruimtelijke keuzen en plannen. De gebiedsaanwijzingen uit beide richtlijnen bepalen mede de invulling die de nationale overheden aan de ruimte kunnen geven.

'Het is een specifiek Nederlandse opvatting, dat ruimtegebruik gekaderd wordt door belemmeringen en kansen die watersystemen bieden.'

4.EKWen WB 21

Er komen steeds hechtere verbanden tussen het Europees gebiedsgerichte beleid (EKW) en het nationale beleid (WB 21). De EKW bevat voor het grootste deel waterkwaliteitsopgaven, maar kent tegelijk ook waterkwantiteitsdoelstelhngen. De uitgangspunten van WB 21 groeperen zich allereerst rond waterkwantiteits-aspecten, zonder evenwel aspecten als waterkwaliteitsbevordering, verdrogingsbestrijding en stedelijk waterbeheer uit het oog te verliezen. De Europese Kaderrichtlijn Water alsmede de uit het rapport van de Commissie Waterbeheer 21e eeuw (WB 21) voortvloeiende kabinetsnota Anders omgaan met water (2001) kunnen elkaar synergetisch versterken. Naar verwachting komt er een Europese richtlijn die apart zal regelen hoe met Europese waterkwantiteits-vraag stukken moet worden omgegaan. Het is niet ver van de waarheid af om te stellen dat een deel van het Nederlands gedachtegoed over water in de EKW is vastgelegd en dat de EKW op haar beurt onze nationale WB-21 opvattingen een extra impuls tot realisering geeft. En dat kruisverband is vooral te verklaren uit de - welhcht specifiek Nederlandse opvatting - dat ruimtegebruik gekaderd wordt door belemmeringen en kansen die watersystemen bieden. De EKW heeft betrekking op een breed spectrum: milieudoelstellingen voor grond-en oppervlaktewater, het bereiken van voldoende schoon grond-en oppervlaktewater, het beschermen tegen hoog water en overstromingen, de kwantiteit en kwaliteit van grondwater. Land-en watersystemen interfereren via interactieve processen. Die conclusie is erg belangrijk voor de verdere uitwerking van ruimte-en waterbeleid naar 2015 en 2050 toe. Het Nationaal Bestuursakkoord Water (juü 2003) werkt die relatie in concrete werkafspraken verder

uit. Water is een - niet hét - ordenend beginsel bij bestemming en inrichting van onze delta aan zee.

C. Water en ruimtelijke ordening

l.Een West-Europese deltametropool

De komende 50 jaar zal Nederland steeds meer een suburbane delta aan zee worden. Een stadsstaat, een Noord-West-Europese deltametropool waarin kennis en diensten de belangrijkste economische dragers worden (daarom is het zo slecht dat er zo weinig in kennisontwikkeling en onderwijs wordt geïnvesteerd ...). Landbouw blijft, maar zal zijn geconcentreerd in - Europees gezien - sterke gebieden. Van de 90.000 ondernemers van 2003 zullen er 15.000 overblijven. Waar duurzame, flexibele en economisch rendabele landbouw in ons land niet meer mogelijk is, zal het land anders benut gaan worden. Via maatschappelijke diensten zal er voor landschapsbeheerders economisch perspectief kunnen zijn. Nederland verandert van een agrarische samenleving (1950) naar een samenleving die sterk geïnternationaliseerd is, zowel in Europees als in mondiaal verband. Nederland als "Groot Londen", waarin evenwicht zal moeten blijven tussen rood, groen en blauw; tussen primaire productie van goederen en het leveren van diensten in een virtuele samenleving; tussen wonen, werken en recreëren, tussen mensen in en mensen buiten het arbeidsproces (vergrijzing).

2. Meer kosten, meer kansen

Water zal meer ruimte vragen en veel meer geld kosten. De burger zal fors moeten bijdagen aan een nieuw Deltaplan voor Nederland. Geen veiligheid die alléén gericht is op hogere dijken en grotere gemalen, maar veiligheid die horizontaal gevonden kan worden op land dat daarnaast zijn bestemming behoudt: agrarisch of ten behoeve van de natuur. In 2053 zal duidelijk zijn of de wetten van het water zijn geëerbiedigd. Nederland is dan heringericht vanuit watersysteemprincipes, eenvoudigweg omdat het niet anders kan in een dalend land aan een stijgende zee.

De charme van een verfijnd watersysteembeheer is dat niet zozeer vanuit de gevaren van water hoeft te worden gedacht (veiligheid blijft de hoogste prioriteit houden), maar dat "slimme oplossingen" de kansen van water in beeld brengen. Wonen in de waterstad, recreëren in de waternatuur, in stand houden van cultuurlandschappen, dooraderd als ze zijn met water, dat alles in het bewustzijn dat kennis van onze cultuurhistorie ons altijd weer brengt vanwaar we komen: uit een moerassige delta die uiteindelijk de regie voert over alle beslissingen rond ons stedelijk en landelijk gebied.

'De charme van een verfijnd watersysteembeheer is dat niet zozeer vanuit de gevaren van water hoeft te worden gedacht (veiligheid blijft de hoogste prioriteit houden), maar dat "slimme oplossingen" de kansen van water in beeld brengen.'

3. Nationaal Bestuursakkoord Wa­ter (NBW)

Een Nationaal Bestuursakkoord Water is nodig om de vier overheden bij de waterles te houden en om het proces van de waterstaatkundige herinrichting van ons land in gang te zetten. Want er wordt veel met de mond beleden, zonder dat er substantiële feitelijke maatregelen worden getroffen. Dat heeft twee oorzaken: de omzetting van de theorie van watersysteembeheer naar de praktijk via waterkansenkaart en watertoets verloopt moeizaam (goed lopende projecten daargelaten). Op strategisch niveau zijn de lijnen wel uitgezet, maar zonder concreet bestemmingsplan en goed onderbouwde inrichtingsplannen gaat het niet. Een tweede oorzaak betreft het maatschappelijk draagvlak. Het vraagt veel aandacht om draagvlak te creëren. Burgers weten amper wat "ruimte voor water" inhoudt en Neder-

land mag dan met, op en in het water leven, de burger wil liever niet extra betalen (tot 2012 is al € 8 miljard nodig). Boeren met name weigeren hun grond beschikbaar te stellen voor waterberging die - afhankelijk van de norm - eens per 10, 20, 30, 100, 300 of 1000 jaar voorkomt. "Not in my backyard please".

Wat zijn de in het oog springende afspraken voorzover die te maken hebben met de relatie tussen water en ruimtelijke ordening;

- water krijgt meer ruimte: daartoe worden inhoudelijke, procedurele en financiële afspraken gemaakt, rekening houdend met bestaand beleid;

- er zijn taakstellende afspraken over veiligheid en wateroverlast, en procesafspraken over watertekort, verdroging, verzilting, water(bodem)kwaliteit en de sanering van waterbodems;

- er wordt zoveel mogelijk integraal gewerkt, waarbij wordt aangesloten bij bijvoorbeeld de aanleg van de ecologische hoofdstructuur, de landinrichting, woningbouw etc;

- waterschappen toetsen tussen 2003 - 2005 de regionale watersystemen aan de normen, rekening houdend met deelstroomgebiedsvisies, en geven hun ruimteclaim op aan de gemeenten;

- provincies komen tussen 2003 en 2006 met een integrale afweging van de ruimtebehoefte, gehoord waterschappen en gemeenten;

- bij lopende herziening van structuur-en bestemmingsplannen, provinciale beleids-en streekplannen anticiperen partijen waar mogelijk op de ingebrachte ruimteclaims en voorziene maatregelen.

4. NBW breed van opzet

Het zal nog een hele opgave zijn om de navolgende punten te verinnerlijken in het ruimtelijk beleid, dat tot 2000 weinig of geen rekening heeft gehouden met de randvoorwaarden die water stelt: - de afspraken in het NBW heb­ ben niet alleen betrekking op het vergroten van veiligheid en de aanpak van wateroverlast, maar ook op het realiseren van ecologische doelen voor de watersystemen, de bestrijding van de verdroging, watertekorten en verontreiniging, alsmede op de verbetering van de leefomgeving;

- waterbeleid is gebaseerd op het beginsel van niet-afwenteling: bestuurlijk, financieel, geogra­ fisch, in de tijd en op elk schaalniveau;

- maatregelen vinden per stroomgebied plaats volgens de trits vasthouden, bergen, afvoeren (kwantiteit) en schoonhouden, scheiden en zuiveren (kwaliteit);

- bij het uitwerken van oplossingen voor veiligheid en wateroverlast wordt naast technische maatregelen zoveel mogelijk gebruik gemaakt van ruimtelijke maatregelen, met de nadruk op bergen;

- waar mogelijk wordt aangestuurd op meervoudig grondgebruik, zodat efficiënt met schaarse ruimte wordt omgegaan.

5. Watertoets

De watertoets is er om problemen binnen het watersysteem, als gevolg van ruimtelijke keuzen, te voorkomen. Het kan zijn dat een plan, ondanks waterhuishoudkundige bezwaren, toch door moet gaan op grond van andere zwaarwegende maatschappelijke belangen.

Initiatiefnemer en waterbeheerder zullen dan moeten proberen de nadelige watersysteemgevolgen weg te nemen of af te zwakken, bij voorkeur binnen het plangebied in natura, desnoods in natura elders en als het echt niet anders kan in geld, dat opnieuw aan watersysteemmaatregelen kan worden besteed.

Initiatiefnemer en waterbeheerder zullen moeten proberen de nadelige watersysteemgevolgen weg te nemen of af te zwakken.'

De watertoets als procesinstrument leidt tot een concrete opdracht aan waterbeheerders en

ruimtelijke ordenaars. Centraal staan vier uitgangspunten:

1. bij de keuze voor de locatie mag de activiteit in beginsel geen belemmering vormen voor het vasthouden, bergen en afvoeren van water in het deelstroomgebied;

2. bij de inpassing van de activiteit is het uitgangspunt dat geen afwenteling van waterproblemen op andere delen van het deelstroomgebied plaatsvindt. Water moet zoveel mogelijk ter plekke worden vastgehouden (bijvoorbeeld door het verharde oppervlak te minimaliseren), en vervolgens worden geborgen; het mag pas in laatste instantie worden afgevoerd;

3. als er na een integrale afweging toch een beslissing valt die negatieve gevolgen heeft voor de (toekomstige) veiligheid of wateroverlast, moet aangegeven worden welke maatregelen nodig zijn om het watersysteem op orde te houden. Deze maatregelen vormen een onderdeel van het ruimtelijk besluit; de kosten komen in principe voor rekening van de initiatiefnemer van de voorgenomen activiteit;

4. naast veiligheid en wateroverlast besteedt de watertoets aandacht aan waterkwaliteit, verdrogingsrisico's, grondwater, riolering, natte natuur en volksgezondheid.

6 Rol van de vier overheden bij water - ruimtelijke ordening in het NBW Het Rijk is verantwoordelijk voor het hoofd watersysteem. Er wor­ den zowel technische als ruimtelijke maatregelen genomen, zoals die onder andere in de Planologische Kernbeslissing Ruimte voor de Rivier zijn opgenomen. Er komen twee nieuwe beleidslijnen: één betreft de bescherming van buitendijkse gebieden, die niet onder de PKB vallen (onder andere langs IJsselmeer en benedenrivieren); de ander betreft het kustbeleid.

Het Rijk spant zich in om voor de hoogwaterproblematiek tot een aanpak in Europees verband te komen: afspraken over landsgrensoverschrijdende wateren binnen de stroomgebiedsdistricten. Uitgangspunt is de trits vasthouden, bergen, afvoeren.

Wat betreft de watertoets het volgende: in 2006 wordt de werking van de watertoets geëvalueerd. Bij de toepassing van de watertoets worden als uitgangspunt genomen: de normen, de deelstroomgebiedsvisie of het streekplan en als het er al is het regionaal bestuursakkoord water. De gepleegde afwegingen in het kader van de watertoets worden conform de voorziene wettelijke verankering vastgelegd in de waterparagraaf van ruimtelijke plannen.

Het waterschap draagt er zorg voor dat het waterschap is ingericht volgens de vastgestelde normen. Waterschappen geven - uitgaande van gebiedsspecifieke omstandigheden en ontwikkelingen - de ruimteclaim, inclusief noodzakelijke functieveranderingen op die uit de normen resulteert. Provincies en gemeenten dragen zorg voor een integrale afweging van de ruimteclaim en leggen deze vast in provinciale beleids-en streekplannen. Partijen komen overeen de voorstellen voor landelijk uniforme normen, die zijn opgesteld voor wateroverlast als gevolg van buiten de oevers tredend regionaal oppervlaktewater, als werknormen te gebruiken. Alle regionale watersystemen worden tot 2005 getoetst aan deze werknormen. Aangegeven wordt welke technische, ruimtelijke en financiële inspanningen nodig zijn om het regionale watersysteem in 2015 op orde te hebben.

Onderwerpen die in deze beschouwing blijven rusten zijn onder meer: een schaderegeling (planologische schade en inundatieschade), kennisuitwisseling, monitoring, communicatie, kosten en financiering, organisatie, evaluatie, en de geschillenregeling. Het NBW is niet in rechte afdwingbaar.

7. Twaalf tritsen rond watersysteembeheer

Om ruimte voor water en een watergeoriënteerde ruimtelijke ordening te krijgen is veel nodig: politiek-bestuurlijke, technische, financiële en niet te vergeten juridische instrumenten. In onze onderhandelingssamenleving is alles bespreekbaar en geschikt voor overleg. Toch zal er uiteindelijk een plek moeten zijn waar bindende besluiten vallen. Dat kan alleen de daartoe bevoegde overheid zijn. Er is een finale bestuur-

lijke afweging, sturing en toetsing nodig. De Rijksoverheid is verantwoordelijk voor de hoofdlijnen van ruimteüjk beleid zoals mobiliteit, de ecologische en economische hoofdstructuur, de grote (luchtjhavens, de transnationale verkeers-en waterstromen. Daarna komt iedere regio - gestuurd vanuit (samenwerkende) provincies - aan bod. De ruimteclaims worden in hun onderlinge samenhang bekeken, de functies verweven of gescheiden.

'De problematiek van de vervuilde bodems zal de komende decennia confronterend naar voren komen. Naarmate meer landbouwgrond wordt omgezet in ruimte voor wonen, wer]< ; en , natuur en recreatie zullen grootschalige saneringen nodig zijn.'

Wat wordt geconserveerd, wat wordt ontwikkeld? Hoe verhouden zich rood (stad), groen (landbouw en natuur) en blauw (watersystemen)?

Er komt een sterkere dynamiek tussen de meer abstracte landelijke ontwikkelingsplanologie en de directe leefomgeving van de burger.

De benutting van de trits overheid, markt en maatschappelijk middenveld brengt de beslissingsbevoegdheid van de overheid, de kennis en ondernemingszin van het bedrijfsleven (pu bliek-private samenwerking bijvoorbeeld), en de dynamiek van de mensen en organisaties in de regio bij elkaar. Er komt een synergetische beweging tot stand.

Het rapport van de Commissie WB 21 komt met een soortgelijke oriëntatie. Nieuw water-en ruimtebeleid dat watersysteemgestuurd wordt, heeft alleen kans wanneer dat watersysteem wordt ingebed in beleidsoverwegingen die de overheden op aanpalende beleidsterreinen maken (bestuurlijk systeem), en wanneer de samenleving (het maatschappelijk systeem) volop kunnen participeren bij het realiseren van omgevingsbeleid. Dat betreft individuele burgers alsook non-gouvernementele instellingen (one issue-belangenorganisaties).

Een derde trits betreft de gebiedsgerichte aanpak, de ontwikkelings-planologie en het multifunctionele grondgebruik. De diversiteit van - het toch zo kleine - Nederland, en de toegenomen complexiteit van de samenleving, eisen maatwerk per gebied, bijvoorbeeld in de vijf geografisch aan te wijzen landsdelen. Vervol­ gens zal de wens om ruimtelijke ordening veel meer dan vroeger via interactieve processen te laten plaatsvinden, vragen om flexibiliteit bij het doen en vastleggen van ruimtelijke keuzen: ontwikkelingsplanologie. De te grote vraag naar ruimte tenslotte dwingt tot multifunctionaliteit. Waterclaims kunnen gecombineerd worden met functies als landbouw, natuur, recreatie en wonen in de stad.

Vanuit watersysteembeheer komen twee majeure opdrachten: de trits vasthouden, bergen, afvoeren (waterkwantiteit), en de trits schoonhouden, scheiden, schoonmaken (waterkwahteit). De problematiek van de vervuilde bodems zal de komende decennia confronterend naar voren komen. Naarmate meer landbouwgrond wordt omgezet in ruimte voor wonen, werken, natuur en recreatie zullen grootschalige saneringen nodig zijn. Om nog niet te spreken over soms zeer sterk vervuilde stadswateren.

Een zesde trits vormt water als economische, ecologische en ethisch-fiiosofische waarde. Bij ruimtelijke beslissingen blijkt in toenemende mate dat (nieuw aangelegd) water zich vertaalt in een hogere marktprijs. Dat leidt tot de gedachte dat via de grondprijs voor bouwen de niet-rendabele investeringen in groene ruimte (ecologische hoofdstructuur bijvoorbeeld) en in watersystemen (compensatiemaatregelen) betaald zouden moeten worden. Er vindt

bovendien een verschuiving plaats van water als "belang", dat je l< unt afwegen tegen andere sectorale belangen, naar water als waarde. Water is randvoorwaardelijk voor alle menselijke activiteiten, en voor de te beschermen biodiversiteit. Water is substraat, de onderlegger, die de ruimte bepaalt voor de functies die je daarop vervolgens kunt leggen. Water is niet meer volgend, maar fundamenteel kaderstellend voor ruimtelijke beslissingen. Voordat dit zover is, is nog een lange weg te gaan: het nieuwe inzicht noodzaakt tot een transformatie in ruimtelijk denken. Dat neemt tijd, wellicht een generatie (2003 - 2025).

Tenslotte een zevende trits: landschap, natuur en cultuurhistorie. We komen steeds meer tot het inzicht dat majeure ingrepen in watersystemen niet alleen invloed hebben op wat kómen gaat (nieuwe woonwijken, bedrijventerreinen, waterwegen, spoorlijnen etc.) maar ook op wat tot dan toe - al eeuwen - geweest is. Er is in onze moderne wereld een niet te stuiten proces van mondialisering op gang gekomen. Tegelijk is - als reactie daarop wellicht - een toenemende gerichtheid gekomen op de eigen regio, de eigen cultuurgeschiedenis die zich in landschaps-en natuurwaarden manifesteert. Die immateriële beleving van de leefomgeving heeft sterke invloed op hetgeen burgers en hun organisaties vinden van voorgenomen ruimtelijke ingrepen en hun consequenties voor de regio­ identiteit. Daarom is het noodzakelijk dat ruimtelijke ordening wordt gestuurd door zakelijke én emotionele/gevoelsmatige argumenten. Alleen dan kan draagvlak blijven bestaan voor de in toenemende mate klemmende vraagstukken van ruimtebeslag in een steeds voller wordende rivierendelta.

Ik laat een aantal tritsen hier onbesproken, omdat ze eerder in deze beschouwing al zijn genoemd: klimaatwijziging, bodemdaling, zeespiegelrijzing; regionaal, nationaal, transnationaal water; beginselen van compensatie, geen-spijt, niet-afwenteling; wonen, werken, recreëren; malen, keren, bergen.

8 Grenzeloos water in Europese ruimte

De Nederlandse rivierendelta, die gevoed wordt met water uit diverse EU-landen, moet in de komende decennia op zodanige wijze worden ingericht, dat een antwoord wordt gegeven op substantiële wateropgaven. Die zijn het gevolg van klimaatverandering, zeespiegelstijging, bodemdaling en verstedelijking. In 2015 moet het (transnationale) watersysteem op orde zijn, en dat moet het richting 2050/2100 blijven. Het is onmiskenbaar dat deze nationale herinrichtingsdoelstelling steeds meer vanuit Europese perspectieven bezien zal worden. Een geïntegreerd omgevingsbeleid, dat richting zal geven inzake bijvoorbeeld de wateropgaven in relatie tot ruimtelijke ordening-en milieubeleid, kan alleen wanneer de landen rond en achter de Noordzee een gezamenlijke visie ontwikkelen op de komende Noord-West Europese deltametropool.

Niet alles hoeft evenwel in één generatie te gebeuren.

Wel is het een klemmende opdracht om "spijtmaatregelen" te voorkomen: onomkeerbare ingre­ pen in land of stad, die noodzakelijk beleid van onze kleinkinderen sterk in de weg staan. In een grenzeloze ICT-wereld, en in een eveneens grenzeloze watersysteemwereld, passen geen harde staatskundige staatsgrenzen meer. Ruimtelijk denken vereist een transnationale grondhouding. De Europese Kaderrichtlijn Water biedt de gelegenheid om grenzen over te gaan, ter voorkoming van een gedateerd nationalisme.

'Watersystemen zijn van wezenlijk belang voor alle functies van en in het stedelijk en landelijk gebied: wonen, werken, landbouw, recreatie, natuur en landschap, mobiliteit en ook gezondheidszorg.'

Watersystemen - en ik voeg toe: landsystemen omdat ze daar onlosmakelijk deel van uit maken - zijn van wezenlijk belang voor alle functies van en in het stedelijk en landelijk gebied: wonen, werken, landbouw, recreatie, natuur en landschap, mobiliteit en ook gezondheidszorg. Die laatste voeg ik bewust toe omdat de conditie van watersystemen invloed heeft op het welbevinden van mensen. Bovendien bepalen water-en bodemsystemen deels ook hoe aan het belangrijker wordend begrip "voedselveiligheid" nadere invulling kan worden gegeven. Europees waterbeleid en Europees landbouwbeleid tonen opvallende raakvlakken wanneer naar de te beschermen belangen wordt gekeken.

'Het is ondenkbaar dat Nederland (end of pipe) zijn ruimte-en waterproblemen alleen zelf oplost.'

Het Nationaal Bestuursakkoord Water van juli 2003 bevat een groot aantal inspanningsverplichtingen ten aanzien van watersystemen, deelstroomgebieden, stedelijke waterplannen, en stroomgebied beheersplannen, normering, schadevergoeding en instrumentarium. Een groot deel van de procesafspraken betreft de leidende rol die de ruimtelijke ordening speelt. Opgaven rond de thema's vernatting, verdroging, waterkwaliteit en ecologie zijn (deels) afhankelijk van ruimtelijke maatregelen. Rijk, provincies en gemeenten stellen de kaders waarbinnen de waterbeheerders hun aanpassingen van het watersysteem vorm en inhoud geven. Waterkansenkaarten zullen de discussies over de ruimtelijke ordening vergaand moeten sturen. De watertoets als juridisch controlemiddel en veel meer als procesinstrument - geeft ondersteuning aan allen die de ruimteals verzameling van functies en bestemmingen - op duurzame wijze willen inrichten. Multifunctionaliteit, ontwikkelingsplanologie en gebiedsgericht beleid zijn daarbij kernbegrippen. Bij het gevecht om de schaarse ruimte (op Nederlands grondgebied liggen voor 120% ruimteclaims ...) zal het aankomen op inventiviteit en behendig bestuurlijk opereren. Samenwerking, nationaal en binnen het EU-verband, is meer dan nodig. Een nog te maken Nederlandse integrale waterwet kan alleen volgens de EU-richtlijn Water gestalte krijgen.

Het is ondenkbaar dat Nederland (end of pipe) zijn ruimte-en waterproblemen alleen zelf oplost. Deels kan dat, deels zal echter een beroep moeten worden gedaan op de ons omringende landen. De grensoverschrijdende wateren tussen Nederland en Vlaanderen bevestigen mijn stelling dat waterproblemen voor een deel van transnationale aard zijn. Laten we er dan ook samen een oplossing voor verzinnen. We hebben wat dat betreft een uitdagende toekomst voor ons liggen, zowel binnen de wetenschap als binnen openbaar bestuur en praktijk.

D. Bestuurlijke organisatie

Functioneel bestuur

Het waterschap is een instelling van openbaar bestuur en is derhalve mede-overheid van Rijk, provincies en gemeenten. In vergelijking met provincie en gemeente als decentrale lichamen van algemeen bestuur heeft het waterschap een eigen karakter. Gesproken wordt van het waterschap als vorm van functioneel bestuur. Het waterschap is een doelcorporatie; het is opgericht om een nauwkeurig omschreven taak te vervullen. Een wezenskenmerk daarbij is dat er een speciale relatie bestaat met de direct betrokkenen, met de rechtstreeks en continu belanghebbenden. De bestuurssamenstelling vindt plaats op grond van vertegenwoordiging van categorieën belanghebbenden. Wezenskenmerk is eveneens de toerekening van kosten aan specifiek aan te wijzen belanghebbenden. Belang is gekoppeld aan bestuursinvloed en financiering. De opgedragen taken worden uitgeoefend ten nutte van concreet aan te wijzen belangen. Binnen en met inachtneming van de beperkte taakopdracht op het

gebied van waterstaatszorg, speelt het waterschap een volwaardige rol bij het behartigen van het algemeen belang, zoals dat bijvoorbeeld als inspanningsverplichting in art. 21 Grondwet is neergelegd; de overheid moet zorgdragen voor de leefbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu.

Kenmerkend voor de functionele bestuursvorm, waarvoor de wetgever in de Waterschapswet heeft gekozen door de tot de specifiek waterstaatkundige verzorging begrensde taak, is de trits. Wie een specifiek en rechtstreeks belang hebben bij de taakvervulling, dragen naar rato van dat belang de financiële lasten en hebben zeggenschap. Nauw verbonden daarmee zijn de voordelen van deze bestuursvorm zoals slagvaardigheid en korte lijnen naar de bestuurde ingelanden. Daarnaast leent de functionele bestuursvorm zich voor taken die - weliswaar onder toezicht van de algemene democratie - van zo groot en af te zonderen gewicht zijn, dat ze behartiging wettigen door speciale instellingen. Waterkering en waterhuishouding kunnen randvoorwaardelijk voor het voorbestaan genoemd worden. Verschillen in vergelijking met mede-overheden zijn gelegen in de beperkte, waterstaatkundige taakopdracht, in de gebiedsafbakening naar waterstaatkundige grenzen en de relatie die de meest betrokkenen met de financiering van het waterschap hebben. Functioneel bestuur derhalve, dat gekaderd wordt door en binnen het algemeen bestuur.

De bevoegdheid tot het opheffen en het instellen van waterschappen, tot regeling van hun taken en inrichting en van de samenstelling van hun besturen en tot de verdere reglementering van waterschappen, komt in beginsel aan provinciale staten toe. De uitoefening van deze bevoegdheid geschiedt bij provinciale verordening (art. 2 lid 1 Wsw).

De opschaling van waterschappen, de invoering van de Waterschapwet en de moderne watersysteembenadering hebben de verhouding tussen provincie en waterschappen veranderd. Zo is het preventief toezicht voor een groot deel verdwenen en vervangen door repressief toezicht. De Waterschapswet heeft de positie van Rijk, provincies en waterschappen herijkt. De centrale sturing van het Rijk is op een aantal punten vergemakkelijkt, de provincie blijft reglementeerder van en toezichthouder op waterschappen. Daarnaast krijgt de provincie in het watersysteembeheer een zwaardere verantwoordelijkheid voor coördinatie en regie waar het de belangrijke ordeningswetgeving betreft.

De strategische sturingsinstrumenten zijn onder andere terug te vinden in de Wet op de waterhuishouding (art. 1 t/m 11). De provincie zal op strategisch niveau de relaties tussen oppervlaktewater en grondwater naar kwantiteit en kwaliteit moeten vertalen naar gebiedsgericht beleid, waarbij de ruimtelijke ordening, natuur en landschap, milieu, mobiliteit en recreatie als beleidsvelden op het waterbeleid moeten aansluiten. Water is bij de inrichting van stad en land steeds nadrukkelijker een ordenend principe geworden. Water kent dus interne en externe relaties.

Door de waterstaatkundige verzorging van het gebied raakt het waterschap aan een aantal belangen. Die verzorging is nooit doel in zich, maar is voorwaarde voor het bereiken van een doel dat de algemene democratie bepaalt, bijvoorbeeld op grond van de functietoekenning aan wateren (vgl. art. 5 en 7 Wet op de waterhuishouding). Het kan zijn dat in het ene geval het zwaartepunt ligt op de behartiging van agrarische belangen, in het andere geval op de behartiging van belangen van natuur en landschap. Bij de taakuitoefening zal evenwel gelijkelijk rekening gehouden moeten worden met belangen of waarden, waarop de verzorging niet primair is gericht, maar die daarvan wel in meerdere of mindere mate afhankelijk zijn.

Waterschap en varkenscyclus

Het lijkt of de economische theorie over vraag en aanbod van varkens, waarbij zich een cyclus van ongeveer zeven jaar voordoet, als metafoor te gebruiken is rond de bestuurlijke organisatie van nationaal en vooral regionaal waterbeheer. Met andere woorden: het historisch geheugen van bestuur-

ders en politici is vrij kort te noemen. Zo'n beetje elke tien a vijftien jaar komt de structuurdiscussie weer op (1970, 1985, 2000). Niet dat waterschappen hun taken slecht uitvoeren. Integendeel, de nieuwe opdrachten worden met verve uitgevoerd. Nee, de kritiek zit vooral in de ondoorzichtigheid van bestuursverkiezingen en samenstelling, en in de bekostiging van de onderscheiden taken.

Hoewel de waterschappen zélf de eerste zijn te erkennen dat er aanpassingen nodig zijn en hoewe! ze - zeer pro-actief - met voorstellen daartoe zijn gekomen (commissies Togtema en Van der Vliet), is er nog steeds geen kabinetsbesluit naar buiten gekomen (mede door een vertraging in het zogenoemde IBO-traject op het thema financiering regionaal watersysteem-en waterketen beheer).

Waterschappen zijn geen pure uitvoeringsorganisaties, maar medeoverheden met alle lusten en lasten die daarbij horen.'

Het zou heel veel (negatieve) energie vergen wanneer nu een nieuwe structuurdiscussie wordt gestart. Het lijkt erop dat het Kabinet die in deze regeerperiode ook niet wenst. Verlammende structuurdiscussies zijn vooral ongewenst omdat er door de waterbeheerders zowel regionaal als nationaal/transnationaal veel gedaan moet worden vanuit WB 21 en de EKW.

Bovendien heeft er binnen de waterschapswereld al een ingrijpende reorganisatie plaatsgevonden (1950:3000 waterschappen; 2005:27 waterschappen). Zo'n opschaling heeft deels ook plaatsgehad bij de provincies. Het onderbrengen van de waterschapstaken bij de provincies is alleen al ondenkbaar vanuit de stroomgebiedgedachte: ater stoort zich niet aan provinciale grenzen.

Provincies moeten hun strategische rollen spelen (water, r.o., milieu, landschap, mobiliteit). Uitvoerende instantie voor de regionale waterhuishouding (mijns inziens inclusief het opera­ tionele grondwaterbeheer) blijft het functionele waterschap. De gemeenten moeten hun verantwoordelijkheid overigens ook nemen. Met name het stedelijk waterbeheer zal de komende decennia de nodige aandacht vragen.

Discussies over de vraag wie wat doet (watersysteem en waterketen) zullen in alle openheid gevoerd moeten worden, blijvend binnen de kaders die de Waterschapswet stelt (vgl. bijvoorbeeld het decentralisatiebeginsel).

Kortom: laat elke overheid waar het water betreft gericht zijn op een optimaal watersysteembeheer, onder de erkenning dat het Rijk de beheerder is van het hoofdwatersysteem en de waterschappen beheerders zijn van het regionale watersysteem. Samenwerken zal het devies zijn. In hoeverre waterketenbedrijven tot stand moeten komen, zal de tijd leren. Belangrijk is om te beseffen dat het oprichten van weer nieuwe (uitvoerende) organisaties veel inspanning zal vragen. Terwijl er aan het watersysteembeheer als zodanig al zoveel aandacht gegeven zal moeten worden.

Waterschappen zijn geen pure uitvoeringsorganisaties, maar mede-overheden met alle lusten en lasten die daarbij horen. Het is belangrijk om dat democratisch, functioneel gestructureerde bouwwerk te schragen door het midden in de samenleving te positioneren. Transparantie naar de burger, open communicatielijnen, "de dijkgraaf op de dijk" zijn noties die het functioneel bestuur kunnen borgen in een snel veranderende samenleving. Waterbeheer en allereerst veiligheid - zijn randvoorwaardelijk voor het (voort)bestaan van ons land. Waterschappen - als doelcorporaties - zijn een waarborg voor een zodanige inrichting van het land, dat daaraan alle gewenste functies kunnen worden toegekend, zolang het watersysteem die verdraagt. Daarom is het eigen financieringsstelsel zo belangrijk: opdat de belastingeuro allereerst

wordt aangewend voor veiligheid in de delta (vergelijk: de sporthal - rioleringsdiscussie ...).

Stroomgebiedbenadering

De stroomgebiedbenadering zal veel van overheden vragen: bestuurlijk overleg, afstemming en samenwerking. Er komen internationale stroomgebiedbeheerplannen per stroomgebied. De indeling in stroomgebieden loopt dwars door de staatkundige grenzen van onze vier overheden heen (de waterschappen werken overigens krachtig toe naar een deelstroomgebied-begrenzing). De Implementatiewet EG-kaderrichtlijn water gaat uit van de huidige bestuurlijke indeling en organisatie. Nederland is opgedeeld in vier stroomgebieden: Schelde, Maas, Rijn, Eems. Het grondwater moet aan een stroomgebied worden toegewezen. Ook een deel van de zee vormt een stroomgebied. Nederland zal de 15 deelstroomgebieden aanhouden, waarvan ook de Commissie WB 21 is uitgegaan. Een stroomgebied is een goed schaalniveau om te bepalen hoe de functietoekenning zal verlopen, welke beleidsdoelen worden nagestreefd, welke instrumenten voorhanden zijn en welk soort maatregelen vereist is om het watersysteem in het stroomgebied in ieder geval niet in conditie te laten teruglopen. De aantasting van watersystemen vindt vooral zijn oorsprong in hydrologisch gezien verkeerde bestemmingen vanuit de ruimtelijke ordening.

Nodig zijn technische matregelen door de waterbeheerders (bij­ voorbeeld dijk-en kadeverzwaring, bouwen van sluizen en gemalen), en taakstellende afspraken tussen de vier overheden Rijk, provincies, gemeenten, waterschappen. Grote verandering in denken vormt de majeure opdracht om ruimte voor water te vinden: opslagcapaciteit die op het land (dus horizontaal) gevonden en ruimtelijk bestemd moet worden. Anders dan de genoemde traditionele technieken die weinig ruimte vragen (aanvoerkanalen en gemalen), vraagt bergen om vele duizenden hectares land van boeren en natuurterreineigenaren. En juridisch gesproken raken ~ meer dan ooit - de waterhuishoudkundige plannen aan de ruimtelijke plannen. Waterbeheer en ruimtelijke ordening zijn sinds 2000 "tot elkaar veroordeeld". Tijd dus om er samen als overheden, marktpartijen, niet-gouvernementele organisaties en burgers iets van te maken, bijvoorbeeld door allianties aan te gaan die van "gevaren kansen maken." Kernbegrippen worden ontwikkelingsplanologie, gebiedsgericht beleid en multifunctionaliteit. Door waternood gedreven, zal de ruimtelijke ordening meer dan ooit vanuit hydrologische principes geschieden.

"Waterschappen - als doelcorporaties ~ zijn een waarborg voor een zodanige inrichting van het land, dat daaraan alle gewenste functies kunnen worden toegekend, zolang het watersysteem die verdraagt.'

Die principes liggen vast in strategische visies en plannen en worden geconcretiseerd in uitvoeringsprogramma's. Die zullen bepalen waar de ruimte voor water gevonden kan worden, rekening houdend met de eisen die een duurzaam grond-en oppervlaktewaterbeheer stelt.

De vraag is bijvoorbeeld welke combinaties van gebruiksfuncties mogelijk zijn tussen: wonen, werken, landbouw, natuur, recreatie, infrastructuur.

Primair staat het werken vanuit de waterkansenkaart, uitgaand van de gebiedsvisies en toetsend via het procesinstrument watertoets op de thema's waterveiligheid, wateroverlast, waterkwaliteit, verdroging. Dat betekent dat ruimtelijke plannen een waterparagraaf zullen bevatten. Stedelijke waterplannen, structuurschetsen, waterbeheerplannen, provinciale waterhuishoudingsplannen en streekplannen zullen richting geven aan bestemmingsplannen als enig de burgers bindend plan.

Wat mogen gemeenten en waterschappen van elkaar verwachten wanneer het gaat om ruimtelijke ontwikkelingen in stad en platteland?

De stroomgebiedsvisie zal het hart vormen van de nieuwe planvorming zoals die uit de Europese Kaderrichtijn Water voortvloeit. In die visie worden de kwantitatieve wateropgaven - zoals die onder andere voortkomen uit de klimaatsverandering en de bodemdaling naast de ruimtelijke opgaven en de waterkwaliteitsvragen gezet. Alle aspecten van waterbeheer en ruimtelijke ordening worden in beeld gebracht. In een stroomgebiedsvisie start het denken en plannen vanuit de waterhuishoudkundige randvoorwaarden, waarbij de hydrologie (de bewegingen van oppervlaktewater en grondwater) centraal staat. Als waterhuishoudkundige keuzen ruimtelijke consequenties hebben, worden die in beeld gebracht, waar mogelijk met de voor-en nadelen die bij zo'n keuze horen. Het is niet de waterbeheerder (het Rijk voor het waterstaatkundig hoofdsysteem en de waterschappen voor het regionale watersysteem) die de keuze uiteindelijk maakt. Dat zijn voor de regionale watersystemen - de provincie (strategisch) en de gemeente (operationeel). In het traditionele provinciale streekplan, of in het tot een provinciaal omgevingsplan verruimde streekplan (POP) worden de ruimtelijke, waterhuishoudkundige en milieukundige keuzen vastgelegd. Kern van het nieuwe beleid is het zorgdragen voor ruimte voor water bij veranderingen in de ruimtelijke ontwikkeling en het afstemmen van de ruimtelijke inrichting op de gewenste waterhuishouding (de zogenaamde "lagenbenadering", waarbij het watersysteem het fundament vormt voor verdere ruimtelijke keuzen als infrastructuur en specifieke functies). Het watersysteem zal de functies en ruimtelijke bestemmingen die van water afhankelijk zijn, optimaal moeten faciliteren.

Tenslotte zal de relatie tussen watersysteem en ruimtelijke inrichting zodanig moeten zijn dat natuurlijke processen bijdragen aan het kwantitatieve en kwalitatieve waterbeheer, waardoor een kwalitatief goed watersysteem en een stabiel ecosysteem ontstaat.

Tot slot

Wie wat van water vindt, vindt iets van het land van morgen, het land van ooit. Burgers willen een consistente overheid die door een herinrichting op waterbasis, het land leefbaar en bewoonbaar houdt. De komende vijftig jaar gaat Nederland op de schop. Zowel in de polders als in de hogere gebieden zullen we water moeten koesteren als de mooiste grondstof die er is. De dialoog van waterbeheerders met de samenleving is essentieel. Ook in de hoofden van mensen moet er iets gebeuren. Anders kijken naar je omgeving vergt flexibiliteit en inlevingsvermogen. We hechten aan waarden en normen. Waarden liggen onder andere besloten in de natuurlijke systemen, het milieu waarvan we zo afhankelijk zijn. De natuur bevat intrinsieke waarden. Water, bodem en lucht schragen alle menselijke activiteiten. Waterbeheer is dus deel van het goed omgaan met mensen. Maar water is stemloos. Het heeft mensen nodig die zijn kracht en kwetsbaarheid in een breed beleidsperspectief vertalen. Mensen, zonder hen gaat het niet. Je moet hen activeren. We leven niet alleen in een verzorgingsstaat, maar ook in een participatiedemocratie.

Dit artikel bevat twee interfererende observaties. Ten eerste: watersysteembeheer vindt een aanzienlijke verbreding naar tot nu toe ongedachte beleidsvelden. Eigenlijk is het annex aan alle besluiten die genomen worden op de thema's welvaart en welzijn, dus op alles wat de fysieke en immateriële leefomgeving van mensen inkleurt (wonen, werken, recreëren). Ten tweede stel ik vast dat de leidinggevenden van vandaag (politiek, bedrijfsleven, matschappelijke organisaties en wetenschap) erg defensief te werk gaan, teveel bezig zijn met kortetermijnoverleven. De gerichtheid op "in welk land willen wij leven" na de huidige transitiefase, ontbreekt grotendeels. Daarmee worden de kansen die zo'n fase biedt, onvoldoende benut. Dat is jammer, want waterbeheer is bij uitstek een taak die om een langetermijnvisie vraagt.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen