Kanttekeningen bij (staats)commissies

Al in 1955 schrijft de bestuurskundige Van Poelje: ‘(..) het was, of een grote medicijnmeester met een hormonen-praeparaat aan het werk was gegaan, want het aantal der commissiën en raden vermenigvuldigde zich in zulk een snel tempo, dat wel niemand een behoorlijk overzicht van het bestaande heeft.’1

Om de kritiek op commissies in een breder kader te plaatsen, wordt eerst een definitie gegeven van een commissie. Daarna volgt een nadere afbakening van een bepaald soort commissie: de staatscommissie. Deze commissiesoort is namelijk gebruikt als onderzoeksobject voor dit artikel.2 Het eerste deel van het artikel wordt afgesloten met een kort overzicht van discussies over commissies in de Nederlandse politiek. In het tweede deel van het artikel gaan we in op (kritiek op) de instellingsmotieven en de samenstelling van commissies.3 Afsluitend volgt een meer opiniërend gedeelte, waar de vraag beantwoord wordt hoe we commissies in ons politieke bestel moeten waarderen.

Volgens de Kaderwet worden permanente adviescolleges bij wet ingesteld voor onbepaalde tijd. Een bekend voorbeeld is de Gezondheidsraad.

WAT IS EEN (STAATS)COMMISSIE?

In de Kaderwet Adviescolleges van 1996 zijn regels vastgelegd over het instellen en functioneren van adviesorganen. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen drie typen adviescolleges: permanente adviescolleges (art.4), tijdelijke adviescolleges (art.5) en eenmalige adviescolleges (art.6). Volgens de Kaderwet worden permanente adviescolleges bij wet ingesteld voor onbepaalde tijd. Een bekend voorbeeld is de Gezondheidsraad. Tijdelijke adviescolleges worden ingesteld bij Koninklijk Besluit (KB) voor een periode van maximaal vier jaar, met een verlenging van ten hoogste twee jaar. Eenmalige adviescolleges worden ingesteld bij KB of ministeriële regeling (MR) voor de duur van de advisering. Deze adviescolleges worden meestal commissie genoemd.4

Uit het voorgaande blijkt al dat een afgebakende termijn kenmerkend is voor commissies. Een uitgebreide definitie uit de Nederlandse literatuur over commissies is: ‘een (meer of minder omvangrijke) groep mensen die overwegend van buiten het ambtelijk apparaat komt en die de opdracht krijgt om op een bepaald beleidsterrein een bijdrage te leveren aan de aanpak van kwesties, in de breedste zin des woords, in het openbaar bestuur door onderzoek te verrichten, advies uit te brengen, of te bemiddelen tussen belanghebbenden, dan wel de uitvoering van bepaalde maatregelen te helpen stimuleren’.5

Staatscommissies vallen onder de genoemde definitie en onder de laatste categorie adviescolleges uit de Kaderwet adviescolleges. Kerkhoff & Martina proberen nog andere criteria te vinden en noemen de inzet bij ‘zware’ zaken en een bestaansduur van in de regel maximaal vier jaar. Met verschillende voorbeelden laten zij echter zien dat deze criteria niet altijd opgaan, door de grote diversiteit aan staatscommissies in het verleden.6 Ook instelling bij Koninklijk Besluit gaat niet altijd op. Bij onderzoek is dus een beoordeling per casus nodig om goed in te schatten of er daadwerkelijk sprake is van een staatscommissie. Daarbij wordt naast het officiële instellingsbesluit gekeken naar documenten van en over de staatscommissie. De Deltacommissie is bijvoorbeeld ingesteld bij ministeriële regeling maar wordt toch als staatscommissie gezien, omdat zowel de regering als de commissie als andere auteurs de commissies betitelen als staatscommissie. Een overzicht van staatscommissies in de periode 1967 tot heden is opgenomen in tabel 1 (zie pag. XX).

COMMISSIES IN DE SCHIJNWERPERS

Zowel in de Nederlandse politiek, als in de wetenschappelijke literatuur staan commissies geregeld ter discussie. Van het verloop van de debatten geven we hier een kort overzicht. In het Nederlandse parlement werd er voor het eerst in 1922 een debat gevoerd over externe adviesorganen. Daarbij wordt ook grondwettelijk vastgelegd dat vaste adviescolleges bij wet moeten worden ingesteld, zodat de inspraak van het parlement verzekerd is. In de jaren dertig werd er bij de algemene beschouwingen herhaaldelijk geklaagd over het teveel aan adviescolleges. Ook na de wederopbouw volgt er weer kritiek: eind jaren vijftig verschillen de VVD en de KVP van mening de over de samenstelling van adviesraden. De VVD is voor enkel deskundigen, terwijl de KVP pleit voor commissies die bestaan uit representanten.7

In de jaren zeventig vindt een omslag plaats in de manier van discussiëren over adviesorganen. Daar waar er al lang de kritiek was dat de adviesorganen te machtig waren, wordt er in de jaren zeventig voor het eerst gesproken van een ‘vijfde macht’. Samen met de ‘vierde macht’, de ambtenaren, zouden adviesorganen zorgen voor versterking van de positie van de regering en afzwakking van de positie van de volksverte-genwoordiging.8 In 2004 wordt het debat met eenzelfde toon ingezet door een nota van Groenlinks Kamerlid Duyvendak, waarin commissies en commissieleden neergezet worden als ‘schaduwmacht’. De conclusie van de nota luidt: ‘De fractie van GroenLinks is van mening dat Nederland af moet van de verstikkende deken van consensus die de commissies over de politiek leggen. Ze verzwakken het democratische proces. Politici moeten weer hun «eigen verantwoordelijkheid» nemen en zelf politieke keuzes maken en verdedigen.’9

Terwijl er geregeld kritiek is op het functioneren van commissies, blijft empirisch onderzoek naar commissies in Nederland opvallend genoeg beperkt. In de nota van Duyvendak worden conclusies getrokken aan de hand van negentig commissies in de periode van zo’n tien jaar.10 Andere voorbeelden van publicaties waarvoor uitgebreid data zijn verzameld, zijn rapporten van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid uit 1977, het boek Besturen in commissie van Schulz et al. (2006), het proefschrift De commissie van Martin Schulz uit 2010 en een artikel van Kerkhoff & Martina uit 2015 over staatscommissies tussen 1815 en 1970.11 Het gebrek aan data is mogelijk ook de reden dat wetenschappelijke publicaties over commissies slechts mondjesmaat voorkomen.

INSTELLINGSMOTIEVEN

Staatscommissies worden ingesteld door een bewindspersoon, die echter ook de mogelijkheid heeft om op andere manieren advies in te winnen. De beweegreden om toch te kiezen voor een staatscommissie in plaats van een alternatief, noemen we hier het instellingsmotief. Daarbij is er een verschil tussen formele en informele motieven. De formele motieven worden openlijk gegeven en zijn vaak goed onderbouwd. Op de achtergrond spelen vaak informele motieven mee die niet officieel bekend worden gemaakt.12 Bij informele motieven is er vaak sprake van een negatieve connotatie.

De meest genoemde formele instellingsmotieven zijn informatieverschaffing, draagvlakvorming en onafhankelijkheid. Een commissie kan gebruikt worden om te voorzien in ontbrekende kennis en deskundigheid. Daarbij kan het gaan om zowel inhoudelijke kennis als procesmatige deskundigheid. Commissie kunnen ook ingesteld worden om draagvlak te vormen. Het meewerken van belanghebbenden kan gebruikt worden om het beleid te legitimeren en door vertegenwoordigers van belangengroepen te betrekken wordt draagvlak gecreëerd. Onafhankelijkheid is een belangrijk motief als er een nieuwe boodschap nodig is zonder gebonden te zijn aan het bestaande beleid. Daarnaast is onafhankelijkheid belangrijk als er onderzoek nodig is naar het ministerie of de bewindspersoon.

In het Nederlandse parlement werd er voor het eerst in 1922 een debat gevoerd over externe adviesorganen. Daarbij wordt ook grondwettelijk vastgelegd dat vaste adviescolleges bij wet moeten worden ingesteld, zodat de inspraak van het parlement verzekerd is.

Informele instellingsmotieven zijn lastig te achterhalen doordat ze niet openlijk genoemd worden. De belangrijkste motieven die onderscheiden worden zijn de ijskastfunctie, de afschuiffunctie en de inkapselingsfunctie.13 Een commissie kan gebruikt worden als ijskast: het instellen van de commissie zorgt er voor dat problemen op de lange baan worden geschoven of doorgeschoven worden naar een volgend kabinet. Daarmee kan het instellen van een commissie er voor zorgen dat onvermijdelijk lijkende beslissingen worden uitgesteld.

Er wordt gebruik gemaakt van de afschuiffunctie als de bewindspersoon zich achter een commissie probeert te verschuilen. Een dergelijk verwijt klonk van het Kamerlid De Vries (VVD) over de onduidelijkheid van de richting die de regering op wil met het leger. Hij stelde: ‘Ik denk dat op de generale staf en het Departement van Defensie de kasten uitpuilen van de studies, die de afgelopen jaren hebben plaatsgevonden en dat men zo langzamerhand wel eens wil weten welke kant de Regering echt uit wil.’ Ook noemde hij het laf en kleurloos om achter de suggesties van de staatscommissie Mommersteeg aan te lopen.14

Het betrekken van critici bij het werk van de commissie of in de commissie is een manier om deze in te kapselen: door de bereidheid om mee te werken is het veel moeilijker om achteraf kritiek te geven.

Het betrekken van critici bij het werk van de commissie of in de commissie is een manier om deze in te kapselen: door de bereidheid om mee te werken is het veel moeilijker om achteraf kritiek te geven. Een situatie waar er sprake lijkt te zijn van inkapseling, is het betrekken van de socioloog Hilhorst bij het werk van de Staatscommissie Euthanasie. Bij de instelling van de staatscommissie had Hilhorst kritiek op de samenstelling. Opvallend genoeg wordt hij wat later gevraagd door de staatscommissie om een rapport te schrijven met daarin een overzicht van het euthanasieonderzoek in Nederland.15

SAMENSTELLING VAN COMMISSIES

Aangezien mensen allerlei verschillende achtergronden, overtuigingen en standpunten hebben is het niet moeilijk om in te zien dat de samenstelling van een commissie invloed heeft op het werk van de commissie. Bij de samenstelling kunnen we denken aan de rol van de voorzitter, de keuze voor het secretariaat en de grootte van de commissie. Ook eigenschappen van commissieleden, zoals politieke kleur, deskundigheid, ervaring en representativiteit zijn van belang. Hier beperken we ons tot de politieke kleur van de voorzitter en een recent voorbeeld, namelijk de Staatscommissie Herijking ouderschap.

In de nota van Duyvendak uit 2004 wordt ingegaan op de rol van de voorzitter in politieke commissies. Van de 63 onderzochte voorzitters (in een periode van zeven jaar) is 74 procent lid van een van de drie grote partijen, het CDA, de PvdA of de VVD. Een blik op de zestien staatscommissies in de afgelopen vijftig jaar (1967 – 2017) bevestigd dit beeld. Doordat de Staatscommissie inzake de Grondwet en de Kieswet (Staatscommissie Cals/Donner) twee voorzitters had, zijn er in deze periode in totaal zeventien voorzitters geweest. Bij twee van hen is de politieke kleur niet te achterhalen, de andere vijftien scharen zich allen achter een van de drie grote partijen. In percentages uitgedrukt gaat dit om 88%. Negen voorzitters zijn van CDA-huize, vier van hen zijn actief voor de PvdA en twee voor de VVD.16

Als we nog iets beter kijken naar de politieke achtergrond van de voorzitters dan komen er nog meer opvallende feiten naar boven. Negen van de zeventien voorzitters hebben bij hun installatie dezelfde politieke kleur als de zittende premier, vier anderen hebben dezelfde politieke kleur als een van de andere regeringspartijen. Uitzonderingen op deze regel zijn de voorzitter van de Staatscommissie bevolkingsvraagstuk, Muntendam, die als PvdA’er geïnstalleerd werd door het kabinet-Biesheuvel I en de CHU’er Van Zeben die door het kabinet-Den Uyl geïnstalleerd wordt als voorzitter van de Staatscommissie Herziening Rechterl?ke Organisatie. De KVP’er Mommersteeg trad vanwege gezondheidsredenen na negen maanden af als staatssecretaris van Defensie van het kabinet Den Uyl. Enige tijd later werd hij door hetzelfde kabinet gevraagd als voorzitter van de Staatscommissie vrijwilligersleger.

Een recente staatscommissie die illustreert dat de samenstelling van invloed is op de uitkomsten is de Staatscommissie Herijking ouderschap. Deze commissie werd ingesteld door staatssecretaris Teeven na het initiatief hiervoor van SP Eerste Kamerlid Quik-Schuijt. CU-senator Kuiper pleitte voor een commissie waarbij ethici betrokken zouden worden en waarbij ‘gelet zal worden op een afspiegeling van alle geledingen van de samenleving’.17 Bij de instelling stelde de staatsecretaris in een Kamerbrief dat juridische en maatschappelijke vragen leidend zijn bij de samenstelling.18 Na de instelling volgt er kritiek van de Tweede Kamerleden Dijkstra (D66) en Van Tongeren (GL) omdat een van de leden, professor Nuytinck, op Twitter zijn standpunt ‘nooit meer dan twee juridische ouders’ bekend maakte. In reactie op Kamervragen stelt staatssecretaris Teeven dat juist de verschillende standpunten aanleiding zijn om een staatscommissie in te stellen.

Negen van de zeventien voorzitters hebben bij hun installatie dezelfde politieke kleur als de zittende premier, vier anderen hebben dezelfde politieke kleur als een van de andere regeringspartijen.

Uit het eindrapport blijkt dat de keuze om geloofsovertuiging en ethische overwegingen een beperkte rol te geven bij de samenstelling gevolgen heeft voor het advies. In de enige alinea waar aandacht besteedt wordt aan levenbe-schouwelijke vragen wordt het standpunt van de commissie als volgt samengevat: ‘Ethische overwegingen kunnen zeer wel een argument zijn om persoonlijk iets niet te (willen) doen, maar daarmee hoeven deze overwegingen nog niet te worden opgelegd aan eenieder.’19 Uiteindelijke veranderde ook Nuytinck van mening ‘vanwege het belang van de kinderen’.20

Zoals GroenLinks Kamerlid Halsema verwoordde, is lidmaatschap van een politieke partij op zich niet problematisch aangezien dat een belangrijk grondrecht is. Waar Halsema zich wel terecht tegen verzet is het volgende: ‘Men zou echter niet benoemd moeten worden om redenen van de politieke kleur, omdat wordt verwacht dat men omwille van die politieke kleur zich aansluit bij het gewenste standpunt van de (regerings)partij waar men lid van is. In het laatste geval is sprake van een politieke benoeming.’21 De duidelijke cijfers over de politieke kleur van voorzitters van (staats)commissies zorgen op zijn minst voor het beeld dat er sprake is van politieke benoemingen en uit het voorbeeld van de Staatscommissie Herijking ouderschap wordt duidelijk dat levensovertuiging zeker van invloed is op het eindrapport.

Een kritische houding ten opzichte van (staats) commissies is nodig. De motieven om een commissies in te stellen zijn niet altijd zuiver en de duidelijke cijfers over de politieke kleur van voorzitters van (staats) commissies zorgen op zijn minst voor het beeld dat er sprake is van politieke benoemingen.

TOT SLOT

Externe adviescolleges en commissies zijn niet weg te denken uit de bestuurlijke traditie van Nederland. Juist bij wicked problems kan het samenbrengen van een veelsoortige groep deskundigen of belanghebbenden in een commissie een grote meerwaarde hebben. De andere kant van de zaak is dat de genoemde voorbeelden en cijfers laten zien dat er ook een kritische houding ten opzichte van (staats)commissies nodig is. De motieven om een commissies in te stellen zijn niet altijd zuiver en de duidelijke cijfers over de politieke kleur van voorzitters van (staats)commissies zorgen op zijn minst voor het beeld dat er sprake is van politieke benoemingen.

Ik sluit af met enkele aanbevelingen. Allereerst dient het parlement haar controlerende taak ook op het gebied van commissies goed uit te oefenen. Als er voornemens zijn om een commissie in te stellen dan zijn zaken als een duidelijke formulering van de opdracht en het voorkomen van politieke benoemingen belangrijke aandachtspunten. Waar mogelijk is het aan te bevelen om advies in te winnen bij een vast adviesorgaan: bestaande adviesorganen zijn minder goed te sturen door de opdrachtgever waardoor de onafhankelijkheid beter gewaarborgd blijft. Het uitgangspunt bij het instellen van een commissie blijft natuurlijk dat de regering de opdracht en de samenstelling bepaalt, maar een goede controle kan er voor zorgen dat dit zo legitiem mogelijk gebeurt. Als tweede is het goed om er voor te blijven waken dat de eindconclusies uit een commissierapport niet de nieuwe werkelijkheid worden. Door de manier van presenteren (persconferenties, filmpjes) en de grote media-aandacht lijkt het namelijk soms dat de andere overwegingen en uitkomsten uitgesloten zijn. Afsluitend verdient het aanbeveling om verder onderzoek naar commissies te doen. Meer empirische gegevens kunnen een beter beeld geven van het gebruik van commissies in het verleden en de voors en tegens van het werken met commissies in de toekomst.

NOTEN

1 Van Poelje, 1955: 345

2 De basis voor dit artikel is een afstudeerscriptie voor de Bestuurskunde master Management van de Publieke Sector aan de Universiteit Leiden. De titel van de scriptie is: Staatscommissie als schaduwmacht? Een onderzoek naar de democratische legitimiteit van staatscommissies. De database met staatscommissies is inclusief korte beschrijving en bronvermelding te raadplegen op de website van de Universiteit Leiden (https://vre.leidenuniv.nl/vre/publicvaluesandethics/staatscommissies/).

3 Daarbij is het goed om te beseffen dat we een aantal centrale punten uit het debat te pakken hebben, maar ook een aantal punten links laten liggen. Voorbeelden hiervan zijn onafhankelijkheid, de invloed van het parlement, de participatie van belanghebbenden, het al dan niet gebruiken van alternatieve adviesvormen, openbaarheid van commissiestukken en de mogelijkheid tot inspraak.

4 Schulz, 2010: 24

5 Schulz, Van Twist & Geveke, 2006: 21

6 Kerkhoff & Martina, 2015: 80-81

7 Den Hoed & Keizer, 2007: 57, 79-79, 221

8 Den Hoed & Keizer, 2007: 100

9 Kamerstukken II 2003/04, 29508, nr. 1

10 Opvallend is dat Schulz et al. (2006: 17) in een vergelijkbare periode als Duyvendak 364 commissies vinden.

11 WRR, 1977; Schulz et al., 2006; Schulz, 2010; Kerkhoff & Martina, 2015

12 Schulz et al., 2008: 100; Schulz, 2010: 57

13 Scholten 1975: 203-204; Koenders & Verburg 1977: 309

14 Handelingen II 1978/79, p.1182-3

15 Weyers, 2002: 17, 119

16 Kanttekening daarbij is wel dat het CDA officieel pas opgericht werd in 1980. Zie tabel 1 voor een uitgebreide lijst met namen van voorzitters en hun politieke kleur.

17 Handelingen I 2013/14 nr.9 p.37

18 Kamerstukken II 2013/14, 33836, nr. 2

19 Staatscommissie Herijking ouderschap, 2016: 387

20 Faassen, H. (2017) Meerouderschap eindelijk erkend. Beschikbaar op: https://www.knb.nl/columns/meerou-derschap-eindelijk-erkend (geraadpleegd op 5 september 2017)

21 Kamerstukken II 2003/04, 29508, nr. 9, p.5-6

LITERATUUR

Den Hoed, P. & A.G. Keizer (red.) (2007). Op Steenworp Afstand. Op de brug tussen wetenschap en politiek. Amsterdam: Amsterdam University Press.

Kerkhoff, A.D.N., J. Martina (2015). Advies aan de regering: staatscommissies in Nederland tussen 1814 en 1970. Den Haag: Beleid en Maatschappij, 42(2), p. 79-101

Koenders, H.M.A. & P. Verburg (1977). Enige structurele en functioneringsaspecten betreffende commissies in organisaties, in: Rijnen, A.Ch.M., H.G. Robers-Obbes, J. van Putten, S.O. van Poelje, A. Hoogerwerf, G. Boekstra, … J.M. Polak (1977) Adviseren aan de Overheid. ‘sGravenhage: Staatsuitgeverij. Wetenschappelijke raad voor het regeringsbeleid. p. 289-326 Poelje, G.A. van (1955). Commissies en raden. Bestuurswetenschappen, 9(6): p. 343-353

Scholten, G.H. (1975). Politisering en het krakende radenwerk, in: Rosenthal, U, M.P.C.M. van Schendelen, G.H. Scholten (1975). Ministers, ambtenaren en parlementariërs in Nederland. Groningen: Tjeenk Willink. p. 202-215.

Schulz, J.M. (2010). De commissie: over de politiek-bestuurlijke logica van een publiek geheim. Den Haag: Boom Lemma uitgevers.

Schulz, J.M., M.J.W. van Twist & H.G. Geveke (2006). Besturen in commissie: Een onderzoek naar de rol van commissies in het openbaar bestuur. Den Haag: Sdu Uitgevers.

Schulz, J.M., M.J.W. van Twist & H.G. Geveke (2008) Besturen in commissie; Verklaring van een fenomeen. Den Haag: Beleid en Maatschappij, 35(2), p. 94-106

Staatscommissie Euthanasie (1985). Rapport van de Staatscommissie Euthanasie, Deel 1 Advies. ‘s-Gravenhage: Staatsuitgeverij.

Staatscommissie Herijking ouderschap (2016). Kind en Ouders in de 21ste eeuw - Rapport van de Staatscommissie Herijking ouderschap. Den Haag.

Wetenschappelijke raad voor het regeringsbeleid (WRR) (1977). Externe adviesorganen van de centrale overheid. ‘s-Gravenhage: Staatsuitgeverij Weyers, H.A.M. (2002). Euthanasie: het proces van rechtsverandering. Groningen

Door Geerd Struik MSc, trainee Financiën en Bedrijfsvoering bij BMC

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen