‘De staatsmacht moet gebonden zijn aan hoger recht’

Democratische rechtsstaat

Nederland is een democratische rechtsstaat. Het democratische element komt naar voren in de regelmatige verkiezingen waarbij de stemgerechtigde burgers vertegenwoordigers aanwijzen die namens hen het land besturen. Maar Nederland is ook een rechtsstaat: een staat waarin middels het recht wordt geregeerd. Iedereen – ook de overheid zelf – moet zich houden aan de wetten. Een rechtsstaat betekent daarnaast dat er voor het overheidsbeleid een wettelijke basis moet zijn. Een gedraging is bijvoorbeeld pas strafbaar als dat in de wet staat. Het recht moet regeren, en niet de willekeur van de machthebbers. Of een rechtsstaat daarnaast nog meer inhoudelijke kenmerken moet hebben, daarover lopen de meningen uiteen. Er bestaan daarom verschillende definities van de rechtsstaat.

Formele rechtsstaat

De formele definitie van rechtsstaat beperkt zich tot de opvatting dat de staat gebonden is aan het recht. Daarnaast zijn er een aantal vereisten waar dit recht aan moet voldoen om van een rechtsstaat te kunnen spreken. Zo moeten de rechtsregels voldoende bekend gemaakt worden, begrijpelijk en niet tegenstrijdig zijn, niet te vaak veranderen, en daadwerkelijk toegepast worden door de overheid.

Procedurele rechtsstaat

Volgens de procedurele opvatting van de rechtsstaat zijn ook de procedures waarlangs de wetten tot stand komen onderdeel van de rechtsstaat. Voor velen betekent dat dat die procedure democratisch moet zijn. De wetten gelden dus pas als ermee ingestemd is door een democratisch gekozen volksvertegenwoordiging. Dit staat op gespannen voet met bijvoorbeeld een ministeriële regeling, die door één minister wordt uitgevaardigd.

Materiële rechtsstaat

Ten derde is er de materiële rechtsstaat. Voornamelijk in de Amerikaanse visie gaat men ervan uit dat de vereisten van de formele (en procedurele) rechtsstaat de burger niet voldoende beschermen tegen de macht van de overheid. Daarom zijn er een aantal grondrechten waar de overheid in principe geen inbreuk op mag maken, zelfs niet als daarvoor steun is onder een meerderheid van de bevolking. In die zin is de rechtsstaat dan een correctie op de democratie.

Een nadeel van de materiële opvatting van de rechtsstaat is dat over grondrechten dikwijls verschillend gedacht wordt. Zo is lichamelijke integriteit een grondrecht, maar sommigen trekken daaruit de conclusie dat abortus een grondrecht moet zijn (want voortvloeiend uit de lichamelijke integriteit van de moeder), terwijl SGP’ers van mening zijn dat abortus geen grondrecht is (want het maakt inbreuk op de lichamelijke integriteit van de baby). Bovendien botsen grondrechten nogal eens met elkaar, en welk grondrecht heeft dan voorrang?

Machtenscheiding

In een democratische rechtsstaat is er ook sprake van machtenscheiding (trias politica). Er is niet één almachtige overheidsinstantie die alles bepaalt, maar er zijn er meerdere, die allemaal verschillende taken hebben, en elkaar controleren: de wetgevende, de uitvoerende en de rechtsprekende macht. Belangrijk in de machtenscheiding is dat een van de drie machten niet te machtig wordt.

Een uitwerking van de machtenscheiding in Nederland is de mogelijkheid van bezwaar tegen overheidsbesluiten. Dat moet allereerst via het bestuursrecht, met de Raad van State als hoogste rechter. Om te kunnen procederen moet je wel belanghebbende zijn. Je kunt echter ook belanghebbende zijn als je voor een algemeen belang opkomt. Bijvoorbeeld een vereniging voor vogelbescherming die de aanleg van een snelweg door een natuurgebied aanvecht, omdat dat nadelig is voor zeldzame vogelsoorten in de omgeving. Voor zaken waartegen niet via het bestuursrecht geprocedeerd kan worden, kun je via de burgerlijke rechter een procedure beginnen. Daarvoor is vereist dat de betreffende stichting of vereniging een algemeen- of groepsbelang behartigt.

Toetsen aan verdragen

In Nederland mogen rechters niet controleren of wetten in overeenstemming zijn met de Grondwet. Ze mogen echter wel toetsen aan EU-regels en aan internationale verdragen. Dit volgt uit artikel 94 Grondwet: Binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften vinden geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.

Hierdoor kan men bij de rechter een beroep doen op een bepaling uit een internationaal verdrag waarmee een nationale regel in strijd zou zijn. Als de rechter instemmend oordeelt, dan geldt de nationale wet niet meer. Belangenorganisaties kunnen ook een verklaring van de rechter vorderen, die inhoudt dat de Staat meer moet doen om aan zijn internationale verplichtingen te voldoen. Ondanks dat Nederland geen Constitutioneel Hof heeft, kunnen rechters zich dus wel degelijk uitspreken over de geldigheid van wetten. Verderop in dit nummer (vanaf p. 26) wordt besproken of zo’n grondwettelijke toetsing in Nederland misschien toch een goed idee zou zijn.

Historische achtergrond – rechtspositivisme

De rechter heeft echter niet altijd zo’n belangrijke rol gehad in het toetsen van de wetgeving. Zo’n honderd jaar geleden heerste in Europa, en vooral in Duitsland, een andere opvatting. Toen gold het zogenoemde rechtspositivisme (ook wel legisme genoemd). Dat stelt dat de rechter zich puur moet houden aan wat in er de wet staat. Hij mag niet oordelen over of het een rechtvaardige wet is, maar alleen of de inhoud van de wet goed uitgevoerd wordt. Want: ‘Recht is wat er in de wet staat’. Paul Scholten (in dit nummer besproken in de rubriek Politiek Klassiek (vanaf p. 56) bestreed deze opvatting.

In de tijd van nazi-Duitsland bleek dat aan dit ‘strenge’ rechtspositivisme ook onvoorziene, kwalijke kanten zaten. Het Duitse recht bevatte geen middel voor de rechters om de rechtvaardigheid van de wetten te controleren. Ze zagen het ook niet als hun taak. Dit droeg eraan bij dat de rechters volledig in dienst van de politiek stonden.

Deze gebeurtenissen waren na de Tweede Wereldoorlog een van de oorzaken van de verschillende verdragen waarin mensenrechten werden vastgelegd, die altijd en overal zouden gelden. Het bekendste voorbeeld van zo’n mensenrechtenverklaring is de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, opgesteld door de Verenigde Naties in 1948.

Tegen deze achtergrond werd een andere visie op het ambt van rechter dominant. De rechter moet niet meer puur kijken of de wetten gehouden worden en volgens de juiste spelregels opgesteld zijn (formele en procedurele rechtsstaat). Maar – af en toe – ook een oordeel uitspreken over de rechtvaardigheid van bestaande wetten en overheidsbeleid. Dit op basis van hogere, fundamentele rechten die in grondwetten of internationale verdragen vastgelegd zijn. In Europa is het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens daar een belangrijk voorbeeld van.

Mensenrechten steeds uitgebreider

Sindsdien zijn de mensenrechtenverdragen behoorlijk uitgebreid. Er zijn steeds meer rechten aan toegevoegd, zoals het recht op onderwijs of goede huisvesting. Dit resulteert in een steeds grotere zorgtaak van de overheid om voor het welzijn van de burgers te zorgen.

De meeste denkers en politici zijn het erover eens dat de rechter moet kunnen controleren of de politiek zich houdt aan fundamentele beginselen. Toch vinden velen dat de huidige toepassing wel erg ver gaat. Op sommige dossiers (stikstof, migratie, klimaat) is nog maar weinig handelingsruimte voor de volksvertegenwoordigers, zeker in verhouding tot de eisen van internationale verdragen. Die zijn vaak lang geleden gesloten, maar de interpretatie ervan wordt voortdurend verfijnd en uitgebreid, waardoor de werking ervan vaak veel ruimer is dan oorspronkelijk gedacht. Daardoor wordt de ruimte van de politiek soms flink beperkt. Dit kan weer leiden tot wantrouwen in de instituties: is de politiek nog wel bij machte om op lastige dossiers effectief beleid te voeren?

Wat het volk wil is niet automatisch wet

Tegelijkertijd is in een democratische rechtsstaat de wil van het volk niet automatisch wet. Het Sociaal en Cultureel Planbureau schreef onlangs in een rapport dat burgers soms verwachten dat een nieuw kabinet het roer radicaal om gaat gooien.¹ Maar in ons staatsbestel kan dat niet zomaar. Ook de Raad van State wees erop dat democratie niet betekent dat alles kan gebeuren wat het volk wil.

Wat vindt de SGP?

De Raad van State haalde Thorbecke aan: ‘Is het alleen de vraag, wat het volk of de meerderheid wil, dan vervalt de vraag naar hetgeen regt, waar, goed en uitvoerbaar is’.² Dit zal een SGP’er bekend in de oren klinken. De SGP gaat immers niet uit van het beginsel van volkssoevereiniteit. Het is dus niet zo dat uitsluitend de kiezers bepalen wat er in de wetten moet komen. De inhoud van de wetten is idealiter juist aan grenzen gebonden, want zoals artikel 11 van het beginselprogramma stelt: ‘De wetgeving dient te zijn gegrond op de Goddelijke Wet.’ Ook de rechters moeten zich niet blindelings laten leiden door wat het volk wil. Artikel 12 stelt: ‘De rechtspraak behoort te geschieden naar beginselen, gegrond op het in de Heilige Schrift geopenbaarde recht des Heeren.’ Dus de Bijbel dient als grondslag voor het recht en de rechtspraak. De toelichting bij het beginselprogramma vermeldt dat de rechterlijke macht voldoende onafhankelijk moet zijn, want: ‘Deze zal immers in voorkomende gevallen ook de burger bescherming moeten kunnen bieden tegen de overheid. Indien overheidsorganen zelf in strijd met de wet handelen, moeten deze kunnen worden gecorrigeerd.’³

Democratie en rechtsstaat horen bij elkaar. Ze moeten niet tegen elkaar uitgespeeld worden, maar zich ook niet vermengen. Anders noemt iemand de rechtsstaat, maar bedoelt hij de democratie, of andersom.

In het debat verzet de SGP zich tegen een te ruime, materiële invulling van het begrip rechtsstaat, waarin grondrechten, democratie en rechtsstaat allemaal onder de noemer ‘rechtsstaat’ geschaard worden. Dat zet mensen met andere ideeën over grondrechten bij voorbaat buitenspel, want zij kunnen dan als ‘antirechtstatelijk’ weggezet worden. Een opvatting van rechtsstaat en bijbehorende grondrechten waarin veel – doorgaans progressieve – ideeën over menselijke autonomie en zelfbeschikking doorklinken werkt daarom averechts. Tegelijkertijd is een zuiver formele of procedurele rechtsstaat geen garantie voor het respecteren van de grondrechten. De SGP gaat er wel vanuit dat er zulke fundamentele grondrechten zijn, zoals gewetensvrijheid, het recht op een eerlijk proces en lichamelijke integriteit. De toelichting bij het beginselprogramma stelt: ‘Eerste taak van de overheid in een rechtsstaat is de bescherming van leven en goed van de onderdanen. Onder leven dient hier uiteraard mede het ongeboren leven te worden begrepen (…)’.⁴

Holdijk over de rechtsstaat

Het gevaar van een politiek-ideologisch gebruik van de rechtsstaat, waarin het onderscheid tussen rechtsstaat, democratie en grondrechten vervaagt, werd ook opgemerkt door voormalig SGP-senator mr. G. Holdijk (1944-2015) in Zicht in 2015. Hij stelt dat de rechtsstaat niet los gezien kan worden van de specifieke historische en nationale context. Voor Nederland betekent dat de verworteling in het christelijk geloof. Wanneer de rechtsstaat van die wortels losgesneden wordt, vergroeit of verkommert hij. Tegenwoordig fungeert de rechtsstaat volgens hem als normatief kader van de democratie. Hij vervolgt: ‘Dit verklaart dat veel beroepen op de rechtsstaat met een hoog moreel karakter vaak opportunistisch-politiek van aard zijn. Wensen en eisen van pressiegroepen worden in de vorm gegoten, gepresenteerd en bepleit als mensenrechten. Zelfs rechters gaan daarin mee, zonder zich te bekommeren om de trias politica. Het is niet juist om de inhoud van de rechtsstaat los te wrikken van de rechtsorde waarop de staat is gefundeerd en waardoor hij wordt begrensd. De staatsmacht moet gehouden en gebonden zijn aan hoger recht, verankerd in trouw en waarheid.’⁵

Wat doet de SGP?

De reactie van de SGP op de bekende Urgendazaak was dat klimaatbeleid een zaak van de politiek behoort te zijn, en niet van de rechter. De vraag wanneer klimaatbeleid goed genoeg is, is een politieke vraag en moet daarom door democratisch gekozen politici beantwoord worden. De huidige gang van zaken rond klimaatrechtszaken wekt de indruk dat belangenorganisaties met goede advocaten in de rechtszaal meer voor elkaar kunnen krijgen dan een politieke partij in het parlement. Dan overheerst de rechtsstaat de democratie. Bovendien is het nog maar de vraag of Urgenda werkelijk de belangen van alle Nederlanders behartigt en representatief is voor de visie van de Nederlandse burger op het klimaatbeleid. Had een organisatie met precies het tegenovergestelde standpunt en onderbouwing daarvan door wetenschappers die niet in klimaatverandering geloven wellicht met succes het tegenovergestelde kunnen eisen, namelijk dat de Nederlandse Staat stopt met klimaatbeleid omdat het niet in het algemeen belang van het Nederlandse volk is beleid te voeren dat geen reële problemen bestrijdt?

Representativiteit belangenorganisaties

Daarom is in de Tweede Kamer een motie van Chris Stoffer aangenomen die onderzoekt of het mogelijk is om nadere eisen te stellen aan de representativiteit van organisaties die juridische processen voeren namens het algemeen belang. Dit kwam hem op felle kritiek van voornamelijk linkse partijen te staan die stelden dat de SGP hiermee de rechtsstaat probeerde te ondermijnen. Zoals uit het bovenstaande blijkt vindt echter ook de SGP dat overheidsorganen die handelen in strijd met de wet gecorrigeerd moeten worden en dat burgers bescherming verdienen tegen de overheid. Maar de huidige systematiek – waarin de representativiteit van belangenorganisaties maar beperkt getoetst wordt - zorgt ervoor dat discussies over politiek gevoelige thema’s ook in de rechtszaal plaatsvinden, terwijl het parlement daar de geëigende plaats voor is.⁶

Hervormen van afspraken binnen de EU

Belangenorganisaties zijn echter niet de enige factor. Zo heeft Nederland ook veel te maken met Europese richtlijnen - bijvoorbeeld wat betreft stikstof en asiel – die weer door Europese rechters uitgelegd worden. Het kan daarom helpen om op Europees niveau andere afspraken te maken. Nederland is lang niet het enige land in de EU waar de politiek moeite heeft met de grote invloed van Europese afspraken en Europese rechters. Het in het najaar van 2023 gesloten Migratiepact is een voorbeeld van zo’n nieuwe afspraak binnen de EU. In het Migratiepact spreken de lidstaten onder meer af om het Europese asielrecht strenger te handhaven. Dit biedt nationale overheden die een strenger asielbeleid willen weer een steun in de rug.

Conclusie

Al met al is het een goede zaak dat de rechter de mogelijkheid heeft de politiek te controleren. In een democratische rechtsstaat komt beleid niet alleen tot stand door ‘de helft plus een’, maar gelden ook enkele fundamentele normen die niet geschonden mogen worden. De vraag is wel waar de taak van de rechter ophoudt en die van de politiek begint. Zie daarvoor vooral het vervolg van dit nummer, met diepgravende beschouwingen over dit thema.

Bronnen

1 Sociaal en Cultureel Planbureau, Burgers over democratie en rechtsstaat. Kennisnotitie voor de Staatscommissie rechtsstaat (2024) P. 55-57.

2 J.R. Thorbecke in zijn ‘Narede’, in: Thorbecke, Parlementaire redevoeringen VI (Deventer 1870) xii, geciteerd door Raad van State, Jaarverslag 2018 (Den Haag 2019) p. 12.

3 SGP, Toelichting op het Program van Beginselen van de Staatkundig Gereformeerde Partij, (Den Haag 2003) p. 57.

4 SGP, Toelichting op het Program van Beginselen van de Staatkundig Gereformeerde Partij, (Den Haag 2003) p. 57.

5 J.A. Schippers, ‘Macht moet gebonden zijn aan hoger recht. Vraaggesprek met mr. G. Holdijk, senator in ruste’, Zicht, (1 september 2015) p. 9-15.

6 Voor een uitgebreidere bespreking van het representativiteitsvereiste: R. Stolk, Procederende belangenorganisaties in de polder: een interdisciplinair perspectief op de toegang tot de rechter (Zutphen 2024) p. 108-116.

Beeld

Eleanor Roosevelt met de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, 1948.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen