Het voor en tegen van horizontale werking van grondrechten1

Mij is gevraagd te spreken over horizontale werking van grondrechten: de stand van de jurisprudentie, het belang van de discussie over horizontale werking en de vraag of horizontale werking een bedreiging vormt van bepaalde grondrechten zoals vrijheid van godsdienst en vrijheid van onderwijs. In mijn referaat zal ik de volgende punten behandelen:
1. Het begrip horizontale werking zoals het geïntroduceerd is bij de Grondwetsherziening van 1983.
2. De positieve zijde van de doorwerking van grondrechten in privaatrechtelijke verhoudingen.
3. De bezwaren tegen het begrip horizontale werking.
4. Enkele voorbeelden uit de jurisprudentie waaruit blijkt welke betekenis grondrechten voor het privaatrecht kunnen hebben.
5. Een voorbeeld van doorwerking van grondrechten in de wetgeving: de door de regering voorgestelde Algemene wet gelijke behandeling. Aan het slot volgen enkele conclusies over het pro en het contra van horizontale werking.

1. Het begrip 'horizontale werking'

De term 'horizontale werking' van grondrechten is bij mijn weten in Nederland geïntroduceerd door J. Boesjes. Ik noem zijn interventie op de vergadering van de Vereniging voor Administratief Recht in 1972 over het rapport van de Staatscommissie Cals-Donner en zijn artikel in het NJB over horizontale werking van grondrechten uit 1973. Boesjes werkte destijds op de stafafdeling Grondwetszaken van het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Grote gedeelten uit zijn NJBartikel zijn terug te vinden in de memorie van toelichting op het in 1976 ingediende voorstel tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake grondrechten (Kamerstukken II 1975/76, 13 872).

De regering omschrijft in deze m.v.t. horizontale werking als de werking van grondrechten tussen burgers onderling. Horizontale werking staat tegenover verticale werking. De verticale werking van grondrechten is hun werking in de verhouding tussen overheid en burger. De regering was van mening ' . . . dat de overheid in elke relatie waarin zij tot de burger kan staan — derhalve ook in privaatrechtelijke rechtsbetrekkingen — de grondrechten in acht dient te nemen.' Horizontale werking van grondrechten is dus beperkter dan 'derdenwerking' of 'privaatrechtelijke werking' met uitzondering van de werking van grondrechten in privaatrechtelijke verhoudingen tussen overheid en burger. Het begrip horizontale werking werd zo gedefinieerd om vast te stellen dat de overheid steeds aan de grondrechten gebonden is en zich niet aan grondrechten kan onttrekken door, ter uitvoering van haar taak, gebruik te maken van het privaatrecht in plaats van het publiekrecht. De m.v.t. op wetsontwerp 13 872 gaf aan dat grondrechten op verschillende manieren en in verschillende mate kunnen doorwerken in horizontale verhoudingen. Als lichtste vorm noemde de regering een opdracht aan de wetgever bepaalde beginselen ook in privaatrechtelijke verhoudingen te verwezenlijken. Iets verder gaat de grondrechtsnorm die zich ook tot de rechter richt als een belangrijke waarde voor de interpretatie van privaatrechtelijke begrippen. Vervolgens kan een grondrecht een zelfstandig rechtsbelang uitdrukken dat de rechter tegen andere belangen moet afwegen. Daarbij kan het zijn dat de rechter slechts op zwaarwegende gronden mag afwijken van het rechtsbeginsel dat in het grondrecht besloten ligt. Tenslotte kan het grondrecht zo dwingend zijn dat afwijking alleen is toegestaan als de Grondwet daarin voorziet.

2. De positieve kant van horizontale werking van grondrechten

Sprekend over de werking van grondrechten moeten we onderscheiden tussen klassieke en sociale grondrechten. Klassieke grondrechten geven uitdrukking aan de vrijheid en gelijkheid van personen en groepen ten opzichte van de overheid. Klassieke grondrechten beperken de bevoegheid van de overheid. Sociale grondrechten bevatten vooral instructienormen voor de uitoefening van overheidstaken. Bij de realisering van sociale grondrechten is de overheid aan de klassieke vrijheidsrechten gebonden. De vrijheid van personen en groepen ten opzichte van de overheid vertoont vele facetten die zichtbaar worden in de verschillende grondrechten. Als facetten van de vrijheid van de menselijke persoon zijn te noemen: de vrijheid zijn godsdienst of levensovertuiging te belijden, zijn mening te uiten, zich met anderen te verenigen, te vergaderen, te betogen, vrij te zijn in de persoonlijke levenssfeer, gevrijwaard te worden van aantasting van het lichaam, de vrijheid in de woning, de bescherming van correspondentie met anderen, van eigendom, van fysieke vrijheid, de vrijheid van arbeidskeuze en de vrijheid onderwijs te geven. De grondrechten van hoofdstuk 1 van de Grondwet beschermen al deze belangen tegen overheidsingrijpen. De grondrechten beschermen niet alleen de vrijheid van personen tegenover de overheid, maar ook de vrijheid van groepen, al dan niet met rechtspersoonlijkheid, voor zover de grondrechten zich daartoe lenen. Dat is, om een voorbeeld te geven, duidelijk het geval bij de vrijheid van godsdienst of levensovertuiging, maar het recht op onaantastbaarheid van het lichaam laat zich bij voorbeeld niet toepassen op rechtspersonen, ook al werden deze vroeger zedelijke lichamen genoemd. Wel is weer denkbaar dat bij voorbeeld een patiëntenvereniging een collectieve actie voert ter wille van de eerbiediging van het recht op lichamelijke integriteit van haar leden. De genoemde vrijheden van personen en groepen behoeven niet alleen bescherming tegenover de overheid, maar ook in verhoudingen tussen personen onderling, tussen personen en groepen en tussen groepen onderling, dus in privaatrechtelijke verhoudingen. Het positieve van de doorwerking van grondrechten in privaatrechtelijke verhoudingen is dat uitwerking kan worden gegeven aan de verschillende facetten van de vrijheid die personen en groepen ook in privaatrechtelijke verhoudingen toekomt. Grondrechten helpen om elementen van de civielrechtelijke vrijheid op het spoor te komen en aan deze elementen of belangen recht te doen. Voor de burgerlijke wetgever betekent doorwerking van grondrechten dat hij beginselen waarop grondrechten zijn gebaseerd ook in het burgerlijk recht tot gelding brengt. Horizontale werking helpt de rechter recht te doen aan belangen die inherent zijn aan de menselijke persoon of aan de vrijheid van groepen in het maatschappelijk verkeer.

3. Bezwaren tegen het begrip 'horizontale werking'

Tegen het begrip 'horizontale werking' van grondrechten zijn verschillende bezwaren aan te voeren.
a. Bij het spreken over werking van grondrechten wordt gemakkelijk het onderscheid tussen publiek- en privaatrecht uit het oog verloren. De grondrechten zijn geschreven voor de verhouding overheid-burger. De overheid is gebonden aan grondrechten, ongeacht de overheidsfunctie die zij uitoefent, dus zowel bij wetgeving als bestuur als rechtspraak. De rechtsvorming door de overheid moet worden onderscheiden al naar gelang het rechtsgebied waarop zij plaatsvindt. De wetgever in formele zin is wetgever voor zowel het burgerlijk recht als het strafrecht als het staats- en bestuursrecht. Het materiële onderscheid van rechtsgebieden is ook van belang voor de grondrechten. Vaak worden grondrechten tot het staatsrecht gerekend omdat ze in de Grondwet staan; of tot het internationaal recht omdat ze vervat zijn in verdragen. Dat is echter niet meer dan een formele indeling, waarbij alleen gelet wordt op de vorm (grondwet, verdrag) waarin rechtsnormen tot stand komen.
Grondrechten moeten worden onderscheiden al naar gelang het materiële rechtsgebied waarvoor zij gelden. Het recht op eerbiediging van het gezinsleven van artikel 8 EVRM (Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden) is bij voorbeeld een fundamentele norm van het familierecht, en in de rechtspraak geworden tot een bron van 'a whole code of family law'. Artikel 6 EVRM bevat beginselen van behoorlijke rechtspraak voor alle rechtsgebieden. Hoofdstuk 1 van de Grondwet bevat naast staats- en bestuursrechtelijke normen vele normen van straf- en strafprocesrecht. Het recht tot vereniging is niet alleen een staatsrechtelijke, maar ook een civielrechtelijke vrijheid. Als we het materiële onderscheid van grondrechten in verband brengen met horizontale werking, dan zou men bij civielrechtelijke grondrechten, zoals het recht op eerbiediging van het gezinsleven, in bepaalde gevallen kunnen spreken van horizontale werking, namelijk als de rechtsverhouding waarin het recht toepassing vindt een verhouding is waarin partijen op voet van gelijkheid ten opzichte van elkaar staan. Is echter sprake van een verticale gezagsverhouding (bij voorbeeld van werkgever en werknemer) dan is de term horizontale werking niet meer zo zinvol. Met horizontale werking wordt echter meer bedoeld dan dat grondrechten in bepaalde gevallen een voorschrift van burgerlijk recht bevatten. Horizontale werking betreft met name de uitbreiding van de werking van publiekrechtelijke grondrechten tot privaatrechtelijke rechtsverhoudingen waarbij geen overheidsorgaan betrokken is. De vraag is: kan dat? Mogen publiekrechtelijke grondrechten worden toegepast op privaatrechtelijke verhoudingen? Als de vraag zo gesteld wordt moet het antwoord ontkennend zijn. Grondrechten die typisch staats- of strafrechtelijke normen bevatten laten zich niet toepassen op privaatrechtelijke rechtsbetrekkingen. Daarvoor zijn ze niet geschreven. Anders ligt het als we vragen naar de rechtsbeginselen achter de grondrechten. Dan kan blijken dat we te doen hebben met beginselen die ook toepassing kunnen vinden in het privaatrecht, zij het dat ze dan ingebed moeten worden in het systeem van het privaatrecht. Het gevaar van het begrip horizontale werking is dat het suggereert dat grondrechten van het ene rechtsgebied kunnen worden toegepast in een ander. Dan wordt uit het oog verloren dat doorwerking van grondrechten in andere rechtsverhoudingen alleen mogelijk is na een transformatie, waarbij niet de grondrechten zelf, maar de algemene rechtsbeginselen die eraan ten grondslag liggen, tot gelding worden gebracht.
b. Een tweede bezwaar tegen horizontale werking, dat met het eerste samenhangt, is de visie die erachter zit, de visie op de verhouding tussen staat en samenleving. In het spreken over horizontale werking van grondrechten schuilt een overschatting van het staatsrecht. De eerste overschatting is dat grondrechten in de eerste plaats publiekrechtelijke grondrechten zijn. Dat bleek niet juist te zijn omdat er evenzeer grondrechten met een civielrechtelijk karakter zijn. De tweede overschatting is dat de gelding van publiekrechtelijke grondrechten moet worden uitgebreid tot het privaatrecht. Het gevaar is dan groot dat geen recht wordt gedaan aan de grote verscheidenheid van privaatrechtelijke verhoudingen, die van geheel andere aard zijn dan publiekrechtelijke rechtsbetrekkingen.

4. Voorbeelden uit de jurisprudentie

Wat is de betekenis van grondrechten voor het privaatrecht in de voorbeelden die u ter voorbereiding van deze bijeenkomst hebt ontvangen?

Nr. 1 Pres. Rb. 's-Gravenhage, 9 juni 1987, AB 1987, 580. De Nederlandse Zuid-Afrikaanse Werkgemeenschap eiste van het Nederlands Congresgebouw een zaal te reserveren voor de viering van Geloftedag, zoals reeds meer dan twaalf jaar geschiedde. Toen het Congresgebouw weigerde, beriep de NZAW zich onder meer op schending van het recht van vergadering, zoals gegarandeerd in artikel 21 IVBP, 11 EVRM en 9 Grondwet. De President overweegt dat de gemeente via de Raad van Commissarissen haar invloed heeft aangewend om zaalverhuur aan organisaties als de NZAW te verhinderen. De President overweegt voorst dat als men hier nog kan spreken van een 'horizontale verhouding' tussen NZAW en Congresgebouw, horizontale werking van het grondrecht moet worden aangenomen. Vervolgens (onder 6.4) citeert de President nogal uit de losse pols de beperkingsclausules van de bepalingen uit verdragen en Grondwet en concludeert dat de niet-ongunstige ervaringen in het verleden op zichzelf er al toe leiden dat vrees voor de toekomst (wanordelijkheden) geen beperkingsgrond kan zijn.

Commentaar 
Het vonnis laat zien hoe verwarrend het begrip horizontale werking is. a. Gelet op de overwegende overheidsinvloed in de Raad van Comissarissen van de NV Congresgebouw zou men de NV een overheids-NV kunnen noemen. Dan zou de opvatting van de regering van toepassing zijn dat de overheid ook in privaatrechtelijke rechtsbetrekkingen de grondrechten in acht moet nemen. Artikel 9 Grondwet erkent het recht tot vergadering behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. Volgens het tweede lid kan de wet regels stellen ter bestrijding van wanordelijkheden. Ten tijde van de weigering door het Congresgebouw was de enige wettelijke mogelijkheid om, ter handhaving van de openbare orde, de vergadering te verhinderen de toepassing van artikel 219 gemeentewet door de burgemeester. De weigering van het Congresgebouw miste dan ook iedere wettelijke basis. Als de NV Congresgebouw een overheids-NV is, is er dus geen sprake van horizontale werking maar van verticale werking van het grondrecht. Gaat men ervan uit — zoals de President in KG — dat de verhouding tussen NZAW en Congresgebouw horizontaal is, dan verdient de wijze van toepassing van grondrechten in horizontale verhoudingen door de President geen navolging. Hij past publiekrechtelijke rechtsnormen toe op de rechtsverhouding tussen particulieren. Dat dit niet gaat blijkt uit het weglaten door de President van de woorden die aangeven, wie het grondrecht mag beperken. In een privaatrechtelijke rechtsverhouding kan de vergadervrijheid wel als civielrechtelijk belang tegen andere fundamentele belangen worden afgewogen.

Nr. 2 HR, 9 januari 1987, AB 1987, 231; NJ 1987, 928. Een bijstandsmoeder vordert in k.g. dat haar buurman — tevens adjunct-directeur van de GSD — zal worden verboden over haar gedrag en haar relaties aantekeningen bij te houden en daaromtrent aan derden enige mededeling te doen. De HR bevestigde het oordeel van het Gerechtshof dat de buurman handelde als burger en niet als ambtenaar. Anders dan het Hof nam de HR aan dat de gedragingen van de buurman ' . . . in beginsel een inbreuk opleveren op het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van G [de buurvrouw] — of in de bewoordingen van art. 8 EVRM: het recht op eerbiediging van haar privé-leven — en derhalve in beginsel onrechtmatig zijn.' In de erop volgende rechtsoverweging zegt de HR met zoveel woorden dat artikel 8 EVRM ook werking heeft tussen de burgers onderling. Voorts stelt de HR dat bij artikel 8, tweede lid, beperkingen op grond van ongeschreven recht niet uitgesloten zijn. De HR denkt daarbij aan overheidscontrole op de naleving van de ABW. De overheid mag daarbij gebruik maken van tips van burgers. Daarmee strookt niet dat tips die een inbreuk vormen op de persoonlijke levenssfeer onrechtmatig zijn. De buurman zou zich derhalve volgens de HR op een rechtvaardigheidsgrond kunnen beroepen. Of zich zulk een rechtvaardigheidsgrond voordoet kan slechts worden vastgesteld na afweging van enerzijds 'de ernst van de inbreuk op het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer' en anderzijds 'de belangen die door het verzamelen en aan de overheid doorgeven van gegevens als waarom het gaat, worden gediend'.

Commentaar
Met alle respect meen ik dat de HR een verkeerd uitgangspunt kiest door in dit geval uit te gaan van de werking van artikel 8 EVRM tussen burgers onderling. De beperkingsclausule van artikel 8 richt zich tot de overheid, niet tot de buurman. Het tweede lid van artikel 8 begint immers met de woorden: 'Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan met betrekking tot de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving nodig is in het belang van...', en dan volgt een opsomming van acht algemeen geformuleerde belangen, waaronder, naast de door de Hoge Raad genoemde bescherming van de openbare orde en het economisch welzijn van het land, ook: het voorkomen van strafbare feiten. Op het eerste gezicht is in dit geval geen sprake van inmenging van enig openbaar gezag met het privéleven van de vrouw. De Hoge Raad bevestigde wat dit betreft de opvatting van het Hof dat de buurman niet handelde als ambtenaar.

Bij nadere beschouwing acht ik het mogelijk dat wel sprake is van inmenging van het openbaar gezag. Artikel 161 Wetboek van Strafvordering geeft een ieder die kennis draagt van een begaan strafbaar feit de bevoegdheid daarvan aangifte te doen. De burger oefent n.m.m. hier een publieke functie uit. Artikel 162 WvS legt aan openbare colleges en ambtenaren die in de uitoefening van hun bediening kennis krijgen van een misdrijf met de opsporing waarvan zij niet zijn belast, de plicht op daarvan onverwijld aangifte te doen. Deze bevoegdheid c.q. plicht kan de privacy beperken, maar in het licht van het tweede lid van artikel 8 is het een geoorloofde beperking. De buurman was dus bevoegd aangifte te doen van een strafbaar feit. Als de wet hem die bevoegdheid geeft, was zijn handelwijze prima facie niet onrechtmatig.

Nr. 3 Hof Amsterdam, 30 oktober 1980, NJ 1981, 422. Als schoolvoorbeeld van horizontale werking wordt vaak het arrest van het Hof Amsterdam inzake de Stichting Boycot Outspan Aksie (Boa) tegen de Bond van Adverteerders en acht andere aangeslotenen bij de Reclame Code Commissie genoemd. BOA stelde dat de uitspraken van de Code Commissie en van het College van Beroep waarbij deze een advertentie met een prent — voorstellende een blanke hand die een negerhoofd op een sinaasappelpers uitperst, met als onderschrift: 'Pers Geen Zuid-Afrikaan uit!' — ontoelaatbaar had verklaard, '...BOA op niet te rechtvaardigen wijze belemmeren in haar grondwettelijke en verdragsrechtelijke erkende vrijheid haar mening in woord, beeld en/of geschrift te uiten en te verspreiden, zulks uitsluitend met inachtneming van de wet in formele zin'. Het Hof passeert het beroep op Grondwet en Verdrag. In zijn eerste rechtsoverweging omtrent genoemde grief zet het Hof fors in: 'De vrijheid van meningsuiting wordt reeds beknot zodra een concrete meningsuiting, in de door de auteur verkozen formulering of vormgeving wordt verhinderd.' Aangezien de Nederlandse Dagbladpers en de Nederlandse Nieuwsbladpers 90% van de markt beheersen en ' . . . de dagblad-, weekblad-, en tijdschriftenpers een middel van verspreiding vormen dat zelfstandige betekenis heeft...' overweegt het Hof dat de boycot door de leden van NDP en NNP BOA ' . . .ernstig belemmert in de daadwerkelijke uitoefening van haar vrijheid van meningsuiting' . Het Hof acht deze boycot onrechtmatig tenzij zwaarwegende belangen hem zouden kunnen rechtvaardigen. Het Hof schenkt onder meer aandacht aan de volgende belangen: — De contractsvrijheid van de aangeslotenen bij de Code Commissie (deze vrijheid sluit volgens het Hof niet uit dat een boycot onrechtmatig kan zijn). — Het belang van uniforme normering van het beleid van de uitgevers terzake van het weigeren van advertenties (het Hof erkent dit belang maar spreekt uit dat als een advertentie een meningsuiting inhoudt deze alleen mag worden geweigerd als zij in ernstige mate wansmakelijk of onfatsoenlijk zou zijn).

Commentaar
Ook in dit geval past het Hof niet de grondwettelijke norm toe — het verwerpt uitdrukkelijk de grief dat de Code Commissie advertenties die denkbeelden propageren slechts zou mogen verbieden in geval van strijd met de wet in formele zin — maar positiveert het de vrijheid van meningsuiting, na afweging van deze vrijheid tegen private rechtsbelangen, in het privaatrechtelijk verkeer.

Nr. 4 Hof 's-Hertogenbosch, 13 januari 1984, AB 1984, 417. Eiser vorderde in k.g. dat de NV Luchthaven Zuid-Limburg hem zou toestaan op de luchthaven vlieginstructies te geven. Hij achtte de eis van voorafgaande toestemming in strijd met de vrijheid tot het geven van onderwijs en het recht tot vergadering. Het Hof maakt korte metten met een eventuele horizontale werking van genoemde grondrechten.

Commentaar
Wat mij verbaast is dat in het arrest de publieke taak van de Luchthaven niet aan de orde komt. De N.V. Luchthaven Zuid-Limburg is in nog sterkere mate dan de NV Congresgebouw (zie nr. 1) een overheids-NV. De aandelen zijn in handen van het Rijk, de provincie Limburg en een aantal Limburgse gemeenten.2 De leden van de raad van commissarissen worden voor tenminste een derde benoemd door de minister van Verkeer en Waterstaat en voor tenminste een derde door GS van Limburg. Door te wijzen op het overheidskarakter van de N.V. Luchthaven Zuid- Limburg zou eiser nog geen vrije toegang tot de luchthaven hebben verkregen, maar had eventueel wel ongelijke behandeling waarover hij klaagde, kunnen worden verboden.

Nr. 5 HR, 9 april 1976, NJ1976, 409, inzake Lemmens en Siggewiss tegen de Stichting Katholiek Onderwijs Terheijden. Het echtpaar Lemmens eiste voor hun kinderen toegang tot het onderwijs aan de R.K. Basisschool Zonzeel, met uitzondering van de godsdienstlessen. In cassatie voerde het echtpaar aan dat artikel 2 (onderwijs) van Protocol no. 1 bij het EVRM de in artikel 12, eerste lid, Lager-onderwijswet 1920 neerlegde verplichting dat de tot de school toegelaten kinderen in elke klasse aan het onderwijs in alle daar onderwezen vakken deelnemen, opzij zet. De Hoge Raad overwoog te dien aanzien: 'dat aan deze verdragsbepaling niet ( . . . ) een verplichting kan worden ontleend voor particuliere onderwijsinstellingen om kinderen, die overeenkomstig de wens van hun ouders weigeren bepaalde op de betreffende school gegeven lessen bij te wonen, niettemin als leerlingen op die school toe te laten.'

Commentaar
Hoezeer ik het met de geciteerde overweging eens ben, ik meen dat zij aan dit onderdeel van het cassatiemiddel voorbijgaat. De vraag is of de Staat met artikel 12 L.O.-wet heeft voldaan aan de in artikel 2 neergelegde verplichting '...het recht [te] eerbiedigen van de ouders om (voor hun kinderen) zich van die opvoeding en van dat onderwijs te verzekeren, welke overeenstemmen met hun eigen godsdienstige en philosophische overtuigingen'. Ik kan mij omstandigheden voorstellen, met name als de keuze van een andere school niet reëel is, dat het ontbreken van een ontheffingsmogelijkheid in artikel 12 wegens bezwaren ontleend aan godsdienst of levensovertuiging in strijd met artikel 2 komt. Als een schoolbestuur dan toch — in strijd met de wet — een dergelijke ontheffing zou verlenen, zou het gedekt zijn door artikel 2 Eerste Protocol. Kan artikel 2 in de verhouding schoolbestuur—staat aan de orde komen, dit is, gelet op de formulering van het artikel niet het geval in de relatie schoolbestuur-ouders. Aangenomen dat het schoolbestuur een ontheffingsbevoegdheid heeft, zou de rechter het weigeren van ontheffing marginaal dienen te toetsen. In de belangenafweging zouden vrije onderwijskeuze en godsdienstvrijheid van de ouders betrokken kunnen worden. Ook hier is niet de vrijheid van onderwijs als persoonlijkheidsrecht. Aan de u toegezonden uitspraken voeg ik twee arresten van de Hoge Raad toe (nrs. 6 en 7).

Nr. 6 HR, 22 januari 1988, AB 1988, 96, inzake de Stichting Joodse Scholengemeenschap JBO (Maimonides-lyceum) tegen Brucker. Het kopje in de A.B. luidt als volgt:'
1. In dit stadium van het geding is tussen pp. komen vast te staan dat de weigering van het Maimonideslyceum om Aram Brucker als leerling toe te laten berust op een vast, op religieuze gronden steunend beleid. Voorts staat in dit stadium van het geding tussen partijen vast dat i.c. van discriminatie op grond van ras geen sprake is.
2. Art. 2 Eerste Protocol bij het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) geeft de ouders wel tegenover de Staat een fundamentele aanspraak op eerbiediging van hun keuze voor onderwijs van de door hen gewenste godsdienstige of levensbeschouwelijke richting, doch schept niet een, jegens een particuliere instelling die onderwijs van zulk een richting verzorgt, geldend te maken recht op het verschaffen aan hun kinderen van zodanig onderwijs.
3. De in art. 23 Gr.w. aan het bijzonder onderwijs gewaarborgde "vrijheid van richting" weegt zo zwaar dat het aan een bijzondere school in beginsel — behoudens bijzondere omstandigheden, waarvan hier geen sprake is — vrij staat op grond van religieuze toelatingsnormen een kind als leerling te weigeren, ook al hebben de ouders van dat kind een sterke en op redelijke gronden berustende voorkeur voor het onderwijs dat op die bijzondere school gegeven wordt en ook al is die school de enige die onderwijs van deze richting verzorgt.'

Commentaar De HR heeft in dit geval evenmin als in de zaak-Terheijden het recht van vrije schoolkeuze in privaatrechtelijke verhoudingen aangenomen. Geen horizontale werking derhalve. Wel heeft de HR de vrijheid van richting van de school ingevolge artikel 23, vijfde lid, Grondwet tegen Brucker in het geweer bracht. M.i. zou het beter zijn de vrijheid van de school primair als civielrechtelijk belang af te wegen tegen het belang van Aram Brucker om toegelaten te worden. Pas als de rechter zou overwegen de school te gebieden de leerling toe te laten zou de rechter zich dienen af te vragen of een dergelijk gebod zich verdraagt met het grondrecht van de school.

Nr. 7 HR, 5 juni 1987, AB 1988, 276. In kort geding heeft de President van de rechtbank Zwolle het echtpaar Goeree verboden in de door hen verspreide bladen of in openbare uitlatingen verband te leggen tussen de kruisiging van Jezus en de Jodenvervolging tijdens de Tweede Wereldoorlog. Het Hof Arnhem heeft het vonnis van de President bevestigd. In cassatie voeren de Goerees aan dat het hun opgelegde verbod het wezen van de vrijheid van godsdienst en van meningsuiting aantast. De Hoge Raad beoordeelt het cassatiemiddel als volgt: 'Het hof heeft, ieders vrijheid tot het belijden van zijn godsdienst vooropstellende, terecht geoordeeld dat de in art. 6 Gr. w. aan die vrijheid gestelde grens van "ieders verantwoordelijkheid volgens de wet" betekent dat ook art. 1401 BW beperkingen kan stellen aan de wijze waarop van de vrijheid tot het belijden van godsdienst gebruik wordt gemaakt. (...) Het hof heeft voorts op grond van zijn vaststellingen met betrekking tot de omstandigheden van het onderhavige geval — in het bijzonder de strekking van de uitlatingen van Goeree c.s., de gekozen bewoordingen, de aan hun uitgaven gegeven vorm en de huis-aan-huisverspreiding daarvan — gewogen tegen de achtergrond van "alles wat Joodse mensen in de Tweede Wereldoorlog is aangedaan" en de daaruit voortkomende, bij diverse groepen mensen bestaande gevoelens, zonder schending van enige rechtsregel kunnen oordelen dat Goeree c.s. bij het belijden van hun godsdienstige overtuiging "hun verantwoordelijkheid volgens de wet — art. 1401 Boek 4 BW — (hebben) verzaakt", dus onrechtmatig hebben gehandeld.'

Commentaar
Evenals ten aanzien van de vrijheid van richting in de zaak-Brucker past de Hoge Raad in deze zaak onmiddellijk het recht op godsdienstvrijheid (artikel 6 Grondwet, artikel 9 EVRM) toe. De rechter moet dan oordelen of het voorbehoud van 'ieders verantwoordelijkheid volgens de wet' van toepassing is. Dat is het geval indien de uitlatingen onrechtmatig zijn in de zin van 1401 BW. Onrechtmatigheid levert grond op voor een rechterlijk verbod. Omdat een dergelijk verbod de vrijheid van godsdienst beperkt, zal de rechter terdege moeten overwegen of het verbod een noodzakelijke beperking van het grondrecht vormt. De Hoge Raad geeft geen blijk zich de ernst van de beperking van de vrijheid van godsdienst te realiseren. Hij volgt zonder meer de feitenrechter die de gewraakte uitlatingen mede op grond van hun inhoud onrechtmatig heeft geoordeeld. Mijns inziens is de feitelijke rechter in dit opzicht te ver gegaan: hij had zijn oordeel dienen te beperken tot vormgeving en wijze van verspreiding van de uitlatingen. In de lijn van het arrest van de Hoge Raad van 15 februari 1957, NJ 1967, 201 (Gereformeerde Kerk te Hasselt) dient de rechter zich niet in te laten met theologische kwesties. Op het eerste gezicht lijkt in dit arrest horizontale werking van de godsdienstvrijheid niet aan de orde te zijn. Dat komt doordat de Hoge Raad onmiddellijk toepassing geeft aan het grondrecht zelf. De Hoge Raad had, alvorens het grondrecht toe te passen, de in het geding zijnde civielrechtelijke belangen tegen elkaar kunnen afwegen: enerzijds de godsdienstvrijheid, anderzijds de gekrenkte gevoelens. Als de rechter van oordeel is dat het fundamentele civielrechtelijke belang van de godsdienstvrijheid (gedeeltelijk) moet wijken, dient hij vervolgens na te gaan of een verbod zich verdraagt met artikel 6 Grondwet. In zijn conclusie voor het arrest spreekt advocaat-generaal Leijten wel over horizontale werking van het grondrecht (punt 20 van zijn conclusie) en van 'horizontale' bescherming door het wettelijke voorbehoud (punt 32). Het zonder meer toepassen van artikel 6 Grondwet in horizontale verhoudingen is echter niet zuiver. Artikel 6 komt eerst aan de orde als de rechter (overheidsorgaan!) beperking van het grondrecht overweegt. Verontrustend acht ik dat een gezaghebbend man als a.-g. Leijten de vrijheid van godsdienstbelijdenis ten opzichte van de medeburger terugbrengt tot het recht op vrije meningsuiting. Dit lijkt mij een misvatting omdat de godsdienstvrijheid een afzonderlijk facet van de civielrechtelijke vrijheid van personen en groepen is.

5. Het voorstel van Algemene wet gelijke behandeling (AWGB)

Het regeringsvoorstel inzake een AWGB (Kamerstukken II 1987/88, 20 051) is een voorbeeld van het door wetgeving verlenen van horizontale werking aan een grondrecht (artikel 1 Grondwet) dat primair geldt voor de verhouding overheidburger. De AWGB verbiedt het maken van onderscheid tussen personen op grond van godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht, hetero- of homoseksuele gerichtheid of burgerlijke staat, tenzij de wet het maken van onderscheid toestaat. Door deze opzet legt de voorgestelde wet een zware druk op de civielrechtelijke vrijheden van personen en groepen en beperkt zij met name de grondrechten van vrijheid van godsdienst, van vereniging en van onderwijs. Het Wetsvoorstel lijkt ervan uit te gaan dat wat goed is in de verhouding overheidburger, ook goed is voor de verhoudingen tussen al dan niet machtige burgers onderling. Daarbij wordt uit het oog verloren dat de eis van gelijke behandeling — die voor de overheid vanzelf spreekt — in het privaatrechtelijk verkeer juist geen vanzelfsprekende eis is.

6. Conclusies

1. Horizontale werking van grondrechten kan leiden tot een aanzienlijke uitbreiding van de werking van de grondrechten.
2. Het positieve van het begrip 'horizontale werking' is dat daardoor de grondrechten tot aanknopingspunten voor de privaatrechtelijke rechtsvorming worden.
3. Als nadelen van het begrip zie ik de mogelijke verwarring van publiek- en privaatrecht waartoe het leidt en de overschatting van het staatsrecht die eruit spreekt.
4. De rechtspraak waarin horizontale werking wordt aangenomen of afgewezen is begripsmatig niet sterk. Horizontale werking hoeft niet te leiden tot een bedreiging van bepaalde grondrechten. Integendeel, als de Hoge Raad in de zaak-Goeree expliciet had stilgestaan bij de civielrechtelijke godsdienstvrijheid, dan had hij het Hof minder gemakkelijk gevolgd in de beperking van het door Grondwet en verdragen beschermde grondrecht.
5. De voorgestelde Algemene wet gelijke behandeling, die horizontale werking geeft aan artikel 1 Grondwet, leidt meer dan in de rechtspraak tot nu toe het geval is, tot een aanzienlijke beperking van bepaalde grondrechten. Paradoxaal genoeg heeft horizontale werking niet alleen uitbreiding maar ook beperking van de werking van grondrechten tot gevolg.


Prof. mr. A.K. Koekkoek (1945) is hoogleraar in het staats- en bestuursrecht aan de Katholieke Universiteit Brabant. Adres: Amarantstraat 64, 5044 RL Tilburg.


Noten:
1. Bewerkte tekst van een tijdens een juridische studiedag van het Gereformeerd Wetenschappelijk Genootschap op 23 april 1988 gehouden lezing. De auteur heeft het vraagstuk van de horizontale werking van grondrechten meer uitvoerig behandeld in: De betekenis van grondrechten voor het privaatrecht (I), (II) en (III), WPNR, 1985, nrs. 5742, 5743 en 5744.

2. Mededeling van de afdeling Juridische Zaken van Maastricht Airport.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen